Vincolo paesaggistico e Salva Casa: via libera dal MIC alla sanatoria per aumento di superfici e volumi

Il 2 aprile 2025 è uscita la Circolare n.19 con cui il Ministero della Cultura (MiC) chiarisce e risolve l’iniziale disaccordo tra le modifiche introdotte dal decreto “Salva Casa” all’art. 36 bis comma 4 del Testo Unico dell’Edilizia (TUE) e i principi di tutela di cui all’art. 167 comma 4 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio D.Lgs. 42/2004 (Codice BCP) riguardo la sanatoria paesaggistica.

Una conferma della legittima applicazione dell’art. 36 bis del TUE anche in presenza di limitate variazioni di superficie utile o volumetria.

Codice BCP, autorizzazione e accertamento di conformità paesaggistica

Il Codice BCP D.Lgs. 42/2004 legifera sulla tutela dei beni storico-architettonici e paesaggistici attraverso l’attività di controllo e preventiva autorizzazione svolta dalle Soprintendenze territoriali. La finalità, in accordo all’art. 9 della Costituzione Italiana, è infatti la protezione del patrimonio naturale e culturale del Paese, la conservare delle risorse naturali del territorio, mitigando l’impatto visivo delle attività umane all’interno di contesti di alto valore storico e naturalistico.

L’art. 146 indica gli obblighi a cui devono sottostare le proprietà dei beni e delle aree paesaggistiche oggetto di vincolo:

• «comma 1) I proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di immobili ed aree di interesse paesaggistico, tutelati dalla legge, a termini dell'articolo 142, o in base alla legge, a termini degli articoli 136, 143, comma 1, lettera d), e 157, non possono distruggerli, né introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione;
  
• Comma 2) soggetti di cui al comma 1 hanno l'obbligo di presentare alle amministrazioni competenti il progetto degli interventi che intendano intraprendere, corredato della prescritta documentazione, ed astenersi dall'avviare i lavori fino a quando non ne abbiano ottenuta l'autorizzazione;
  
• comma 4) L'autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio. Fuori dai casi di cui all'articolo 167, commi 4 e 5, l'autorizzazione non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi […]».

Il vincolo paesaggistico è uno strumento legale che tutela aree di particolare valore ambientale, storico e culturale per limitare e mitigare gli interventi che potrebbero alterarne le caratteristiche.

L’autorizzazione paesaggistica è lo strumento che permette, nel contesto di aree sotto vincolo, sia la progettazione di nuove costruzioni o infrastrutture, sia le modifiche o ristrutturazioni di costruzioni esistenti, oppure l’inserimento di impianti energetici a fonti rinnovabili affinché ne sia accertata la compatibilità paesaggistica a tutela di territori meritevoli di vincolo, quali a titolo di esempio:

• territori costieri, marini e lacustri
• fiumi e corsi d'acqua
• parchi e riserve naturali
• territori boschivi
• rilievi alpini e appenninici
• vulcani
• zone di interesse archeologico
• bellezze panoramiche e belvedere
• ville, giardini e parchi
• borghi e nuclei storici.

La richiesta di autorizzazione paesaggistica è indirizzata direttamente all’Ente amministrativo territoriale (Regione o Comune), che attraverso il parere consultivo della Commissione del Paesaggio e il parere vincolante della Soprintendenza, si esprime a riguardo con esito positivo (anche con prescrizioni) o negativo entro il termine di 120 giorni.

La richiesta di autorizzazione paesaggistica è di fatto autonoma rispetto a quelle edilizio-urbanistiche: deve essere sempre richiesta prima dell’inizio dei lavori, in quanto non è possibile sanare le opere dopo la loro abusiva realizzazione.

In realtà, ben prima dell’entrata in vigore della Legge 105/2024 “Salva Casa”, le possibilità di richiedere una sanatoria paesaggistica per abusi minori eseguiti su edificio sotto vincolo paesaggistico sono contenute unicamente nell’art. 167 comma 4 del Codice BCP D.Lgs. 42/2004 nei seguenti termini:

«L'autorità amministrativa competente accerta la compatibilità paesaggistica, secondo le procedure di cui al comma 5, nei seguenti casi:
  a) per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati;
  b) per l'impiego di materiali in difformità dall'autorizzazione paesaggistica;
  c) per i lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell'articolo 3 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.»

Lo strumento normativo è l’accertamento di conformità paesaggistica, impropriamente chiamato sanatoria paesaggistica perché in realtà rappresenta solo il passo iniziale e fondamentale per proseguire l’iter verso, appunto, la eventuale sanatoria.

Le tre casistiche elencate di fatto limitano la richiesta di accertamento di conformità paesaggistica solamente a casi di minori difformità, tra le quali non rientrano ampliamenti di superficie utile o volumetria, seppur di minore entità.

Nello specifico contesto della tutela paesaggistica convivono ancora diverse interpretazioni riguardo la definizione di superficie utile e volumetria, e dei termini del loro incremento.

Per superficie utile si intende quella riferita a pavimento degli spazi di un edificio misurata al netto di una quota parte della superficie accessoria (locali tecnici, balconi, spazi comuni e pertinenze in generale) e di murature, pilastri, tramezzi, sguinci e vani di porte e finestre.

Recenti Consigli di Stato (n. 8155/2024, n. 10189/2023, n. 1213/2022) hanno precisato come «in ambito paesaggistico la “superficie utile” va intesa in senso ampio e finalistico, ossia non limitata agli spazi chiusi o agli interventi capaci di provocare un aggravio del carico urbanistico, quanto piuttosto considerando l’impatto dell’intervento sull’originario assetto del territorio e, quindi, l’idoneità della nuova superficie, qualunque sia la sua destinazione, a modificare stabilmente la vincolata conformazione originaria del territorio, ragion per cui di superficie utile deve parlarsi in presenza di qualsiasi opera edilizia calpestabile o che può essere sfruttata per qualunque uso, atteso che il concetto di utilità ha un significato differente nella normativa in materia di tutela del paesaggio rispetto alla disciplina edilizia» .

E’ vietata altresì «la creazione di ogni tipo di volume, essendo irrilevante la distinzione tra volumi e volumi tecnici, tra volumi interrati e fuori terra; ai fini di tutela del paesaggio, il divieto di incremento dei volumi esistenti si riferisce a qualsiasi nuova edificazione comportante creazione di volume, non potendo distinguersi tra volume tecnico ed altro tipo di volume, interrato o meno» (Cons. di Stato n. 284/2025, n. 9003/2024, n. 5807/2023, n. 9950/2022, n. 1213/2022).

Per fare un esempio, anche solo la creazione di una tettoia aperta, seppur ad uso pertinenziale, non sarebbe ammessa alla richiesta di accertamento di conformità paesaggistica.

La recente giurisprudenza (Consiglio di Stato sentenza n. 9003/2024) non ammette alla sanatoria paesaggistica neppure il cambio di destinazione d’uso, seppur avvenuto senza alterazione di superfici utili e volumetrie, ma che abbia tuttavia consentito un diverso e più intenso utilizzo della superficie preesistente, non potendolo perciò far ricadere in una alterazione di carattere minore.

Il successivo comma 5 dell’art. 167 legifera sui tempi del rilascio del parere: «L'autorità competente si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di novanta giorni.», ricordando anche le modalità di pagamento della sanzione: «Qualora venga accertata la compatibilità paesaggistica, il trasgressore è tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione. L'importo della sanzione pecuniaria è determinato previa perizia di stima».

Occorre altresì ricordare quanto la possibilità di avanzare richiesta di accertamento di conformità paesaggistica, nei limitati casi consentiti, non coincida sempre con un parere positivo da parte della Soprintendenza: «In caso di rigetto della domanda si applica la sanzione demolitoria di cui al comma 1». Anche se l’abuso avesse superato la doppia conformità, non è requisito sufficiente qualora la Soprintendenza ravvedesse una situazione non compatibile dal punto di vista paesaggistico.

Sanatoria paesaggistica introdotta dal decreto “Salva Casa”

Il decreto “Salva Casa”, divenuto Legge n. 105/2024, ha modificato in modo sostanziale i limiti delle difformità sanabili, introducendo modifiche mirate nel TUE anche riguardo i minori abusi paesaggistici.

Scarica il  T.U.E aggiornato col SALVA CASA

L’art. 36 bis comma 1 del TUE è stato introdotto e afferma che:

«In caso di interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all’articolo 34 ovvero in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all’articolo 37, fino alla scadenza dei termini di cui all’articolo 34, comma 1 e comunque fino all'irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell'abuso, o l'attuale proprietario dell'immobile, possono ottenere il permesso di costruire e presentare la segnalazione certificata di inizio attività in sanatoria se l'intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione della domanda, nonché ai requisiti prescritti dalla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche alle variazioni essenziali di cui all’articolo 32».

Al comma 4 del medesimo articolo si afferma che:

«Qualora gli interventi di cui al comma 1 siano eseguiti in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, il dirigente o il responsabile dell’ufficio richiede all’autorità preposta alla gestione del vincolo apposito parere vincolante in merito all'accertamento della compatibilità paesaggistica dell’intervento, anche in caso di lavori che abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi ovvero l’aumento di quelli legittimamente realizzati […]».

La sanatoria paesaggistica ricade pertanto nei casi di accertamento di limitate difformità previste espressamente nell’art. 36 bis del TUE con la modalità della conformità “asincrona”, modificato in tal senso dal decreto “Salva Casa”.

Sembra tuttavia sussistere un palese contrasto tra l’art. 167 comma 4 del D.Lgs. 42/2004, che esclude la possibilità di sanatoria paesaggistica qualora l’abuso comprenda aumento di superfici utili o volumi, e il nuovo art. 36 bis comma 4 del T.U.E. che al contrario permette di accedere alla richiesta di sanatoria paesaggistica «anche in caso di lavori che abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi ovvero l’aumento di quelli legittimamente realizzati».

Inoltre l’art. 183 comma 6 del Codice BCP prevede che «le leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe ai princìpi del presente decreto legislativo se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni».

La logica avrebbe voluto che, in modo similare a quanto fatto per il T.U.E., il decreto “Salva Casa” apportasse modifiche anche agli articoli del Codice BCP direttamente interessati dalle deroghe.

La Circolare chiarificatrice del MiC

Sebbene la Circolare n.19 del 2 aprile 2025 sia solo di indirizzo per orientare gli uffici delle Soprintendenze ad una interpretazione univoca, mediante essa il Ministero della Cultura ha chiarito come l’antinomia tra i due articoli sopra citati sia «soltanto apparente e può essere risolta applicando il criterio cronologico della successione delle leggi nel tempo. Infatti, al disposto di cui all’art. 183, co. 6 del Codice BCP deve essere riconosciuta una funzione programmatica che, in quanto tale, non è in grado di incidere sui superiori principi ordinamentali che disciplinano la successione delle leggi nel tempo.In ogni modo l’art. 36-bis del TUE non deroga ai principi del Codice dei beni culturali e del paesaggio in quanto il parere delle SABAP mantiene natura vincolante ai fini dell’accertamento della compatibilità paesaggistica dell’intervento edilizio già effettuato, sicché non sussiste alcun contrasto con l’art. 183, co. 6, del Codice BCP».

Le ulteriori possibilità introdotte dal decreto “Salva Casa” alla richiesta di sanatoria paesaggistica ex post, prima limitata in modo ristretto dall’art. 167 comma 4 del Codice BCP, riguarda comunque sempre e solo illeciti appartenenti alla cosìdetta “sanatoria minore” di cui all’art. 36 TUE così sintetizzabili:

• parziale difformità dal Permesso di Costruire o super-SCIA;
• variazioni essenziali al Permesso di Costruire o super-SCIA;
• opere in assenza o difformità dalla SCIA.

La stessa Circolare ribadisce come «al di fuori, pertanto, dalle ipotesi tassativamente previste dal suddetto comma 1 dell’art. 36-bis del TUE, l’articolo 167 del Codice trova piena applicazione. Restano fermi, in ogni caso i principi sanzionatori e di rimessa in pristino di cui all’art. 167 del Codice in caso di valutazione negativa da parte dell’autorità competente in materia paesaggistica».

Secondo il Ministero della Cultura l’art. 36 bis non deroga ai principi del Codice BCP poiché le Soprintendenze mantengono comunque un parere vincolante riguardo l’accertamento della compatibilità paesaggistica.

La sanatoria paesaggistica infatti non potrà mai essere applicata per gli abusi primari (per i quali rimane valida la doppia conformità), tra cui:

• opere realizzate senza Permesso di Costruire;
• opere realizzate in totale difformità dal Permesso di Costruire;
• variazioni essenziale al Permesso di Costruire.

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L'articolo continua con:

• Vincolo paesaggistico postumo
  
• Silenzio - assenso
  
• Considerazioni finali