Sicurezza degli edifici scolastici esistenti: fin dove arriva il compito dell'ingegnere?

Le responsabilità dell’ingegnere nella sicurezza degli edifici scolastici esistenti 

La sentenza 21175/2019 e la non obbligatorieà di chiudere la scuola se il parametro sismico non rientra nei limiti normativi

Con sentenza 21175/2019 la VI Sezione Penale della Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Modena contro il Giudice del Riesame dello stesso Tribunale, che aveva annullato il decreto col quale il Giudice per le Indagini Preliminari aveva disposto il sequestro preventivo di un immobile adibito a scuola materna nell'ambito del procedimento avviato nei confronti di due sindaci pro-tempore e dell'assessore ai lavori pubblici di un comune emiliano in merito alla mancata chiusura dell’edificio scolastico, per il quale l’analisi di vulnerabilità aveva evidenziato un indice di sicurezza pari a 0.26. 

Il giudice del riesame, riconoscendo che la normativa vigente non impone “l'obbligatorietà della messa fuori servizio dell'immobile non appena se ne riscontri l'inadeguatezza rispetto alle azioni ambientali non controllabili dall'uomo e soggette ad ampia variabilità nel tempo ed incertezza nella loro determinazione", aveva affermato che “il mero carattere probabilistico astratto del parametro espresso dall'indice di sicurezza sismica non assumerebbe una valenza autonoma, trattandosi della definizione di un rischio diacronico che proietta la sua funzione sul piano della programmazione degli interventi edilizi necessari all'adeguamento sismico piuttosto che su quello della diagnostica del rischio attuale” e che “il Tribunale non ha quindi ritenuto in contrasto con i paradigmi tecnico-amministrativi applicabili alla fattispecie l'azione amministrativa intrapresa dal Comune, che ha provveduto in primo luogo a dare soluzione alle rilevate criticità statiche mediante la realizzazione di pertinenti interventi strutturali, ed ha programmato, nel più ampio contesto di maggiori e più immediati investimenti per l'adeguamento sismico di altre scuole, un investimento triennale per il miglioramento e l'adeguamento sismico della scuola sottoposta a sequestro”.

La valutazione della sicurezza sismica degli edifici scolastici esistenti

Quello della valutazione della sicurezza statica e sismica degli edifici scolastici esistenti è un problema molto dibattuto nel nostro paese anche, purtroppo, a causa dei disastri verificatisi. In questa sede ne abbiamo già parlato a seguito di una precedente sentenza, la 190/2018 della Sesta Sezione Penale della Corte di Cassazione, con la quale accogliendo il ricorso della Procura di Grosseto si confermava il sequestro preventivo di un plesso scolastico, precedentemente disposto dal G.I.P. e poi revocato dal Tribunale del riesame di Grosseto. Nella sentenza si affermava, in apparente contrasto con la recente 21175/2019, che “in materia antisismica il pericolo legittimante l'adozione del sequestro preventivo …, nella non prevedibilità dei terremoti”, non possa prescindere dall'esistenza “di un pericolo in concreto”, ritenendo non sufficiente la non “violazione della normativa di settore”, bensì tenendo conto delle “possibili conseguenze sulla incolumità dei terzi”.

Come in quella occasione, non si vuole giudicare la sentenza e, in questo caso, nemmeno discutere le indicazioni delle norme tecniche.

Noi ingegneri, però, abbiamo il dovere di capire per sapere come comportarci nelle valutazioni degli edifici e assumerci le dovute responsabilità. 

Nel presente articolo, prendendo spunto dalla recente sentenza, si riassume l’attuale situazione normativa, aggiornata alle Norme Tecniche per le Costruzioni del 2018 (NTC-2018), e si esprimono alcune considerazioni, con la speranza che siano utili per capire chi deve decidere e come, e quali sono il ruolo e i limiti dell’ingegnere. 

Che cosa dicono le norme 

Repetita iuvant! E allora conviene ripetere quanto già più volte scritto sulla valutazione degli edifici esistenti, ripercorrendo in modo sintetico ed essenziale l’evoluzione delle norme al riguardo, tenendo conto delle recenti NTC-2018 e della relativa Circolare Applicativa. 

Come ben noto, con l’Ordinanza PCM 3274/2003 fu introdotto “l’obbligo di procedere a verifica, da effettuarsi a cura dei proprietari” delle opere strategiche, con finalità di protezione civile, e di particolare rilevanza, quali scuole, ospedali, ecc. (Art. 2, comma 3). Il termine ultimo, inizialmente stabilito in 5 anni dall’emissione dell’ordinanza, è stato più volte prorogato fino al 2013. Erano esentate dall’obbligo di una nuova verifica “le opere progettate secondo le norme vigenti successivamente al 1984”, sempreché la classificazione all’epoca della costruzione fosse coerente con quella della 3274/2003 (Art. 2, comma 5). Proprietari e/o gestori delle opere strategiche o di particolare rilevanza non avevano, però, l’obbligo immediato d’intervento, bensì soltanto l’obbligo di programmazione degli interventi stessi.

Successivamente, nelle Norme Tecniche per le Costruzioni del 2008 (NTC-2008) è stato dedicato un capitolo alle costruzioni esistenti (anche quelle non strategiche né di particolare rilevanza), nel quale sono indicati i casi in cui la valutazione della sicurezza è obbligatoria (gravi errori di progetto o costruzione, cambio destinazione d’uso, interventi che interagiscano con la struttura) e quelli in cui è obbligatorio l’adeguamento (sopraelevazioni, ampliamenti, variazione di classe, interventi strutturali).
La Circolare del Ministero Infrastrutture n. 617 del 02.02.2009 (§ C.8.3), applicativa delle NTC-2008, ha chiarito che gli interventi sono necessari e improcrastinabili solo nel caso in cui non siano soddisfatte le verifiche relative alle “azioni controllate dall’uomo” (carichi permanenti e altre azioni di servizio); in caso di inadeguatezza per “azioni non controllabili dall’uomo” (tra cui il sisma) non c’è l’obbligatorietà dell’intervento e “le decisioni dovranno essere calibrate in relazione alla gravità dell’inadeguatezza, alle conseguenze, alle disponibilità economiche e alla classe d’uso”; “saranno i proprietari o gestori delle singole opere a definire il provvedimento più idoneo”. Come specificato al punto C.8.3 della Circolare n. 617 del 02.02.2009, “la gestione del risultato della verifica viene decisa dal proprietario o gestore dell’opera entro un tempo prestabilito definito in base alla vita nominale restante ed alla classe d’uso”. 

Val la pena ricordare che il concetto di “vita nominale compatibile con la capacità dell’opera” era stato introdotto dalla Direttiva PCM 09.02.2011 “Linee Guida per la valutazione e riduzione del rischio sismico del patrimonio culturale”, approvata il 23.07.2010. Pochi giorni dopo, il Comitato Tecnico-Scientifico della Regione Emilia Romagna, nella seduta del 27.07.2010, commisurava la gravità dell’inadeguatezza alla vita nominale restante (vita nominale corrispondente al tempo di ritorno dell’azione sismica che porta la struttura allo stato limite di salvaguardia della vita), assumendo quest’ultima come il tempo TINT entro il quale si attiva l’intervento che pone rimedio alla specifica inadeguatezza. Il Comitato Tecnico-Scientifico specificava anche che “a rigore, tale definizione ha senso solo in relazione alla tutela economica della costruzione e non anche della tutela delle persone e/o beni da essa ospitati. Tuttavia, essa è la sola che consenta una programmazione degli interventi nel tempo (dando per scontata l’impossibilità di adeguare in tempi rapidi l’intero patrimonio immobiliare) con un fondamento tecnico-scientifico che leghi la programmazione stessa alla gravità delle carenze strutturali”. 

In sostanza il criterio della vita restante era utile esclusivamente per definire le priorità di intervento; ciò nonostante, ne è stato fatto un uso improprio e, pertanto, si concorda con l’eliminazione di tale definizione nelle NTC-2018. 

Con queste ultime, sono state introdotte alcune significative novità. Nelle verifiche rispetto alle azioni sismiche, il livello di sicurezza della costruzione è quantificato attraverso il rapporto ξ_E tra: 

• l'azione sismica massima sopportabile dalla struttura (a_g·S)_C, ossia la capacità, e 
• l’azione sismica massima che si utilizzerebbe nel progetto di una nuova costruzione (a_g·S)_D, ossia la domanda, 

dove a_g è l’accelerazione orizzontale su suolo rigido (tipo A), S = S_S·S_T è un coefficiente che amplifica l’accelerazione a_g e che tiene conto della categoria di sottosuolo (S_S) e delle condizioni topografiche (S_T). L’indice di sicurezza così definito rapporta la vulnerabilità della struttura alla pericolosità del sito; pertanto, un dato valore dell’indice fornisce lo stesso grado di sicurezza indipendentemente dal grado di sismicità dell’area in esame. 

L’indice di sicurezza ξ_E può assumere anche valori inferiori all’unità e questa rappresenta un’importante ammissione delle NTC-2018. Inoltre, le norme impongono, a seguito di interventi di miglioramento, il raggiungimento di un valore ξ_E ≥ 0.6 per strutture strategiche e edifici scolastici, e un incremento di almeno 0.1 per le altre strutture. Tali valori non costituiscono fattori sufficienti per validare l’uso delle costruzioni; d’altra parte, non viene definito un valore minimo accettabile né l’obbligo di intervenire a seguito della valutazione. 

Qualora sia obbligatorio l’adeguamento sismico, invece, deve essere ξ_E ≥ 1.0, ad eccezione dei casi di modifiche di classe d’uso che conducano a costruzioni strategiche o ad uso scolastico, per la quali si accetta ξ_E ≥ 0.8. 

Riassumendo, i punti salienti sono i seguenti: 

• è obbligatoria la verifica statica e sismica degli edifici scolastici (e, in generale, degli edifici strategici e di particolare rilevanza); 
• la verifica statica, relativa alle “azioni controllate dall’uomo”, deve essere soddisfatta secondo le vigenti NTC, altrimenti è obbligatorio l’intervento; 
• non è obbligatorio l’intervento, invece, se non è soddisfatta la verifica sismica (e, in generale, per azioni non controllabili dall’uomo); l’indice di sicurezza ξ_E può essere inferiore all’unità, ma non è definito un valore minimo accettabile dello stesso;
• se si esegue un intervento di miglioramento di un edificio scolastico, bisogna raggiungere un indice di sicurezza ξ_E ≥ 0.6; 
• se si vuole adibire ad uso scolastico un edificio esistente avente altra destinazione d’uso, bisogna raggiungere un indice di sicurezza ξ_E ≥ 0.8. 

Il compito dell’ingegnere chiamato a valutare la sicurezza di una scuola

L’ingegnere chiamato a valutare lo stato di salute di un edifico scolastico, deve valutare, sulla base dei risultati delle indagini sperimentali richieste e con l’ausilio di un idoneo modello di calcolo, le capacità statica e sismica della struttura, da confrontare con le rispettive domande che si assumono per la progettazione delle nuove costruzioni. Come chiaramente scritto nelle norme, se la verifica statica, in presenza delle sole azioni gravitazionali, non è soddisfatta, la struttura non è fruibile se non dopo un idoneo intervento. Se, invece, è soddisfatta la verifica statica ma non quella sismica, non c’è norma che imponga o suggerisca che cosa fare. 

Come deve comportarsi l’ingegnere in questo caso?

A parere di chi scrive non è tenuto ad aggiungere nulla al mero risultato numerico delle valutazioni eseguite, evidenziandone le incertezze, se necessario. 

È ovvio che c’è un vuoto normativo, che dovrebbe essere colmato al più presto, in assenza del quale l’ingegnere non dovrebbe assumersi responsabilità oltre quelle che gli competono. In altre parole, così come per le nuove costruzioni le norme tecniche definiscono i requisiti minimi in termini di capacità statica e sismica, allo stesso modo dovrebbero definire i requisiti minimi per le costruzioni esistenti, tenendo conto delle ovvie differenze. 

D’altra parte, si ricorda che l’azione sismica di progetto, usualmente adottata per gli edifici scolastici di nuova realizzazione, è quella avente una probabilità di circa il 7% di essere superata in 50 anni (assumendo VN = 50 anni e CU = 1.5, si ricava TR = 712 anni), ed è generalmente compresa tra 0.6 e 0.7 volte quella relativa alla probabilità di superamento del 2% in 50 anni (che rappresenta la massima azione sismica prevista dalle attuali norme tecniche). Quindi, anche le nuove costruzioni, progettate nel rispetto delle norme tecniche vigenti, non sono nominalmente in grado di sopportare le azioni sismiche massime che potrebbero verificarsi al rispettivo sito: si tratta di una scelta “politica” consapevole, con la quale si accetta un certo rischio. Allo stesso modo andrebbe definito un valore convenzionale dell’azione sismica di verifica anche per le costruzioni esistenti, congruamente ridotto (per esempio pari ai 2/3) rispetto a quello relativo alle nuove costruzioni. 

Conclusioni 

La sicurezza degli edifici strategici e di particolare rilevanza, tra cui quelli scolastici, continua ad alimentare un’animata discussione nel nostro paese. Le norme tecniche, che in Italia hanno forza di legge, stabiliscono la conditio-sine-qua-non perché un edificio possa continuare a svolgere le sue funzioni, dando un ruolo dirimente alle verifiche statiche che, ovviamente, non garantiscono a fronte di tutte le azioni che possono cimentare gli edifici. 

Si tratta di una scelta, di cui prendere atto. L’ingegnere deve assumersi le responsabilità delle sue valutazioni: solo quelle, però, non anche le responsabilità che non gli competono. 

Al riguardo, la domanda nasce spontanea:

Quali sono le responsabilità dell’ingegnere in caso di disastro?

In altre parole, se un edificio scolastico, per il quale l’analisi strutturale ha evidenziato il soddisfacimento delle verifiche statiche ma non di quella sismica e pertanto non è stato messo fuori sevizio, dovesse poi crollare o comunque causare danni alle persone e al contenuto in occasione di un evento sismico, di chi sarebbe la responsabilità? A chi i magistrati invierebbero i dovuti avvisi di garanzia? È necessario fare chiarezza su questi aspetti affinché il tecnico possa operare serenamente nel rispetto delle leggi.