Sanatoria edilizia: le nuove procedure per regolarizzare gli abusi dopo il Salva Casa

Sanatoria edilizia, caratteri generali

La disciplina sull’attività repressiva e sanzionatoria degli abusi è abbastanza complessa; ancora più complesso è il quadro procedurale della sanatoria, soprattutto dopo le norme introdotte dal Salva Casa, che ha introdotto nuove possibilità di regolarizzazione.

La sanatoria edilizia è definibile come il rilascio di un titolo abilitativo in sanatoria per accertamento di conformità, e quindi per la regolarizzazione postuma degli abusi c.d. formali (in assenza o in difformità dai titoli abilitativi), con effetto estintivo del reato contravvenzionale previsto.

La prima riorganizzazione della procedura di sanatoria edilizia avviene con la famosa legge sul condono edilizio (legge 47/1985) che ha disciplinato organicamente i regimi sanzionatori, sia amministrativi sia penali, con l’introduzione del titolo abilitativo in sanatoria per accertamento di conformità e quindi per la regolarizzazione postuma dei soli abusi formali (assenza o difformità dai titoli), con effetto estintivo del reato contravvenzionale: sono queste le fondazioni per l’attuale impianto della doppia conformità.

Oltre a queste procedure ordinarie, vengono definite procedure straordinarie, con scadenza temporale, che consentivano di sanare difformità sostanziali, in contrasto con i piani e la disciplina urbanistica ed edilizia vigente.

In questo caso, come vedremo meglio dopo, si parla di condono edilizio, che nel nostro ordinamento è stato previsto solo da tre leggi: legge 47/85, legge 724/94 e legge 326/03.

Oltre a questi due regimi appena visti – sanatoria ordinaria e speciale (condono) – c’era un terzo tipo di sanatoria prima della legge 47/1985, la sanatoria giurisprudenziale: la decisione di un giudice amministrativo circa la regolarizzazione di interventi edilizi, che si basava prevalentemente sulla sopravvenuta conformità, ossia un intervento illecito in origine, ma diventato poi conforme alla disciplina urbanistica mutevole nel tempo.

Le nuove norme contenute nel Salva Casa (DL 69/2024 convertito con legge 105/2024) allargano le maglie della sanatoria ordinaria, prevedendo alcune semplificazioni; non inseriscono alcuna procedura straordinaria di condono edilizio.

IN QUESTA PAGINA TROVI TUTTI GLI APPROFONDIMENTI SUL SALVA CASA

Si configura, dunque, uno scenario abbastanza complesso, fatto di procedure e intrecci che consentono, entro certi limiti, in caso di soddisfacimento di requisiti ed esistenza di presupposti, al raggiungimento del traguardo, lo stato legittimo dell’immobile.

In questo articolo analizziamo le procedure di sanatoria possibili dopo il Salva Casa, per attestare appunto lo stato legittimo.

  

Abusi edilizi

L’ordinamento giuridico distingue gli abusi edilizi in:

• formali, laddove l’inosservanza è limitata all’assenza o alla difformità dal titolo, posto come condizione di legittimità dell’intervento edilizio;
  
• sostanziali, nel caso in cui l’attività edilizia risulta non rispettosa delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi, delle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente.

Gli abusi sostanziali possiamo suddividerli in:

• abusi primari (o abusi totali) ;
  o assenza permesso di costruire o scia alternativa ad esso;
  o totale difformità dal permesso di costruire o dalla scia alternativa;

• abusi secondari;
  o variazioni essenziali;

• abusi lievi;
  o parziali difformità dal titolo;
  o varianti non essenziali;
  o ristrutturazione in assenza di permesso;
  o assenza o difformità dalla SCIA;

• abusi tollerati;
  o tolleranze edilizie.

Poi ci sono alcuni casi particolari definiti dal nuovo Salva Casa, come vedremo di seguito.
In caso di abuso edilizio, occorre sanare l’illecito o , più propriamente, procedere ad accertamento di conformità.

SULL'ARGOMENTO LEGGI ANCHE: La Tollerabilità nel Salva-Casa tradotta in due articoli apparentemente diversi ma contigui fisicamente e concettualmente

  

  

Tipologie difformità

• difformità totali, quando gli interventi eseguiti comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, plano-volumetriche o di utilizzazione da quello oggetto del permesso stesso, ovvero l’esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto e tali da costituire un organismo edilizio o parte di esso con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile (cfr. art. 31, comma 1, TUE);

• variazioni essenziali, allorquando ricorrono le condizioni stabilite dalle leggi regionali sulla base dei criteri fissati dalla normativa nazionale (cfr. art. 32, TUE);

• parziali difformità (cfr. art. 34), da ritenersi tali tutte le varianti/variazioni che non sono totali, essenziali o in corso d’opera (criterio residuale).

  

   

Tipologie varianti

1. varianti leggere (art. 22, comma 2);
   
2. varianti ordinarie: modificazioni qualitative o quantitative di non rilevante consistenza rispetto al progetto originario che non richiedono un nuovo titolo. Il nuovo provvedimento – da rilasciarsi col medesimo procedimento previsto per il rilascio del permesso di costruire – rimane in posizione di sostanziale collegamento con quello originario, e in questo rapporto di complementarietà e di accessorietà deve ravvisarsi la caratteristica distintiva del permesso di costruire in variante, che giustifica, tra l’altro, le peculiarità del regime giuridico cui esso soggiace sul piano sostanziale e procedimentale (in particolare, restano salvi tutti i diritti quesiti, e ciò specialmente a fronte di una contrastante normativa sopravvenuta, che, se non fosse ravvisata l’anzidetta situazione di continuità, potrebbe rendere irrealizzabile l’opera);
   
3. varianti essenziali, che si configurano come nuovi titoli edilizi e tali da non poter essere considerate varianti perché realizzano nuovo organismo, da valutarsi con riferimento a: superficie coperta, il perimetro, il numero di piani, la volumetria, le distanze dalle proprietà vicine, nonché le caratteristiche funzionali e strutturali del fabbricato, complessivamente inteso.

   

  

In altri termini, le varianti essenziali riguardano ogni modifica incompatibile col progetto originario progetto, sia sotto l’aspetto qualitativo sia sotto l’aspetto quantitativo.

Dette varianti non trovano definizione nel Testo Unico Edilizia ma, per la configurazione dell’ambito di tale istituto, può essere utile tenere conto della definizione (comunque non coincidente e che non ne esaurisce il concetto) di «variazione essenziale».

Le domande di esecuzione di varianti essenziali sono, dunque, come tali, da considerarsi sostanzialmente volte al rilascio di un nuovo ed autonomo permesso di costruire e, conseguentemente, assoggettate alle disposizioni vigenti nel momento in cui sono presentate, non trattandosi, con esse, solo di modificare il progetto iniziale, ma di realizzare un’opera diversa, nelle sue caratteristiche essenziali, rispetto a quella originariamente assentita.

    

Condono o sanatoria?

Chiariamo la differenza concettuale tra condono e sanatoria, cercando di fugare qualsiasi dubbio:

il condono è una forma di sanatoria di immobili edificati in violazione della disciplina urbanistica ed edilizia, con il “perdono ex lege” per la realizzazione abusiva di interventi in contrasto con le prescrizioni urbanistiche (violazione sostanziale). La norma non consente il condono edilizio. È possibile solo in casi straordinari e con leggi speciali, per tempi limitati.

l’accertamento di conformità (questo è il termine corretto, sostituito molto spesso con sanatoria) si riferisce alla sanatoria di un intervento realizzato senza titolo ma che soddisfa e rispetta la normativa urbanistica ed edilizia (dell’epoca, del momento della richiesta o di entrambe o mista, come vedremo dopo). In pratica, si sana un abuso di tipo formale (mancanza del titolo abilitativo) e non sostanziale (gli interventi sono conformi). L’accertamento di conformità è disciplinato dalla legge ordinaria ed è sempre possibile, entro certi termini.

Il condono edilizio è contenuto in leggi speciali, con durata temporale definita, ovvero:

• legge 47/1985;
• legge 724/1994;
• legge 326/2003.

La sanatoria oggi è disciplinata da:

• art. 36 DPR 380/2001 (doppia conformità classica);
  
• art. 36 -bis DPR 380/2001 (doppia conformità semplificata), introdotta dal Salva Casa.

 

Doppia conformità rigida e semplificata

Fino al Salva Casa (maggio 2024), la regolarizzazione di un illecito edilizio ex post era possibile solo mediante la procedura definita dall’art. 36, denominata “accertamenti di conformità” o dall’art. 37 co. 4 “SCIA in sanatoria”.

Nello specifico, la disciplina statale offre la possibilità di:

• regolarizzare un intervento edilizio eseguito in assenza o in difformità dal titolo prescritto e di ottenere lo stesso in sanatoria (permesso di costruire in sanatoria);

• ottenere la sanatoria dell’intervento edilizio realizzato in assenza o in difformità dalla SCIA (ordinaria! Art. 22), mediante la SCIA in sanatoria con l’applicazione dell’art. 37 comma 4.

Per entrambi gli accertamenti di conformità, la legislazione nazionale prevedeva che:

• intervento conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della realizzazione dello stesso e al momento della presentazione della domanda (doppia conformità);

• versamento di un importo a titolo oblativo (estinzione del reato), da determinare come vedremo a breve.

Il vero problema, molto spesso, stava nel soddisfacimento dei requisiti richiesti dalla doppia conformità urbanistica ed edilizia.

DISCIPLINA URBANISTICA:

• strumenti urbanistici comunali (PUC, PRG, ecc.);
• strumenti attuativi o particolareggiati;
• piani provinciali, regionali, piani paesaggistici;
• fasce di rispetto stradali, infrastrutturali, cimiteriali, fiumi;
• vincoli di vario genere (idrogeologici, idraulici, ambientali, ecc.);
• ecc.

DISCIPLINA EDILIZIA:

• norme tecniche per le costruzioni;
• norme sicurezza;
• norme antincendio;
• superamento barriere architettoniche;
• norme igienico sanitarie;
• norme su acustica degli edifici;
• efficienza energetica;
• beni culturali e paesaggio;
• ecc.

Secondo il principio della “doppia conformità”, occorre rispettare la conformità alla disciplina sia urbanistica che edilizia:

• al momento dell’abuso;
• al momento della richiesta di sanatoria.

  

  

Ci si rende conto facilmente quanto complesso possa essere soddisfare i requisiti della doppia conformità classica.

Si pensi a una struttura degli anni ’70 che debba soddisfare i requisiti delle norme tecniche delle costruzioni al tempo di realizzazione dell’abuso e alle NTC 2018! O ancora, che debba rispondere ai requisiti minimi per le prestazioni energetiche (DM 26 giugno 2015). Praticamente impossibile senza opere.

Di fatto la doppia conformità classica per edifici obsoleti è cosa assai complessa.

La nuova “doppia conformità semplificata” rende la situazione notevolmente più accessibile: si dovrà verificare il rispetto della disciplina edilizia del tempo (norme tecniche dell’epoca, sicuramente meno esigenti) e quella urbanistica attuale (molto probabilmente più permissiva).

Inoltre, la nuova formulazione dell’art. 36 -bis consente agli uffici comunali di prescrivere opere per la sicurezza, anche strutturale, ed eventualmente demolire le parti insanabili.

Tutto ciò rende, almeno in via teorica, le procedure di sanatoria accessibili ad un maggior numero di casi.

Sull'argomento leggi l'articolo di Elisabetta Righetti che ne approfondisce alcuni aspetti.

Le procedure di sanatoria aggiornate al Salva Casa

Riassumere le procedure di sanatoria possibili non è affatto un’operazione semplice o lineare.
In linea generale, gli illeciti edilizi possono essere sanati in funzione della loro gravità/tollerabilità con le procedure seguenti:

• accertamento di conformità classico (art. 36);
• accertamento di conformità semplificata (art. 36-bis) ;
  
• tolleranze costruttive;
• SCIA (art. 34-ter / art. 19 legge 241/90);
• altri casi particolari.

previo il pagamento di sanzioni a titolo di oblazione, variabili di caso in caso.

Chiariamo subito che in caso di abuso sono previste sanzioni amministrative e sanzioni penali (non sempre).

In linea generale, per gli accertamenti di conformità (questo è il termine corretto per definire le sanatorie ex art. 36 e 36-bis) è possibile procedere con sanatoria fino al termine indicato nell’ordinanza di demolizione o rimessa in pristino da parte del comune e comunque prima dell’irrogazione della sanzione amministrativa.

...CONTINUA LA LETTURA NEL PDF.

L'articolo continua con:

• Accertamento di conformità art. 36 (doppia conformità classica)
  
• Accertamento di conformità art. 36-bis (doppia conformità semplificata)
• Altri casi particolari di difformità edilizia che prevedono procedimenti di sanatoria distinti
• Esempi e casi pratici