Salva Casa e cambi di destinazione d'uso: le regole sui titoli abilitativi necessari

Un argomento di sicuro interesse per professionisti tecnici e operatori comunali impegnati con pratiche edilizie sottostanti al nuovo regime del Decreto Salva Casa è senz'altro quello dei cambi di destinazione d'uso, che il DL 69/2024 convertito in legge 105/2024 ha di fatto 'stravolto', pur lasciando ampia autonomia gestionale alle amministrazioni locali, che di fatto possono continuare a 'legiferare' in tal senso.

Però la normativa nazionale è cambiata, e con essa anche i titoli edilizi che, a livello 'operativo', servono per trasformare ad esempio un magazzino in edificio residenziale, o un abitazione in bar.

Le nuove regole sui cambi d'uso

Le nuove linee guida ufficiali del MIT sul DL Salva Casa evidenziano come la norma, innovando l'art.23-ter del TUE, abbia inteso agevolare i mutamenti di destinazione d'uso, anche in caso di contestuale esecuzione di opere edilizie, mediante l'istituzione di un regime unitario disciplinante i caratteri del singolo mutamento, insieme ai titoli abilitativi che si rendono di volta in volta necessari:

• all'interno della stessa categoria funzionale (cd. mutamenti di destinazione d'uso urbanisticamente irrilevanti o orizzontali, ad.es. da bar a ristorante o a bed & breakfast);
• tra categorie funzionali diverse (cd. mutamenti di destinazione d'uso urbanisticamente rilevanti o verticali, ad es. da abitazione ad affittacamere). Ricordiamo che le categorie funzionali sono a) residenziale, a-bis) turistico-ricettiva, b) produttiva e direzionale, c) commerciale, d) rurale.

Il Salva Casa, quindi, agevola, in generale, il mutamento tra le categorie funzionali residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale, prevedendo la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare, qualora se ne ravvisi la necessità, specifiche condizioni, volte a prevedere misure di contingentamento delle richieste di mutamento di destinazione d’uso.

Le semplificazioni (cioè, di fatto, il passaggio dal regime del permesso di costruire a quello della SCIA) riguardano anche la contestuale realizzazione di opere edilizie, con possibilità di procedimento a finalità multipla, col quale viene 'sanato'  l'eventuale abuso minore e regolarizzato il mutamento d'uso.

Le casistiche

Il ventaglio di situazioni nelle quali ci si può trovare è quindi il seguente:

• cambio d'uso della singola unità immobiliare o dell'intero immobile;
• rilevanza urbanistica (verticale) o irrilevanza urbanistica (orizzontale);
• assenza o presenza di opere edilizie: siamo 'senza opere' quando l'intervento non comporta l'esecuzione di opere edilizie o quando le opere da eseguire sono riconducibili agli interventi che possono essere eseguiti senza alcun titolo abilitativo di cui all'art.6 del Testo unico (cd. edilizia libera); siamo in presenza di opere quando le opere sono riconducibili ad interventi subordinati a CILA (art.6-bis), permesso di costruire (art.10), SCIA (art.22) o SCIA alternativa al permesso (art.23).

Il cambio d'uso della singola unità immobiliare

In virtù delle modifiche apportate dal DL 69/2024 al Testo Unico Edilizia (art.23-ter), oggi:

• è sempre consentito il cambio di destinazione d'uso di una singola unità immobiliare all'interno della stessa categoria funzionale, anche con opere edilizie, nel rispetto di eventuali condizioni stabilite dagli strumenti urbanistici comunali;
• è sempre consentito il cambio d'uso tra categorie funzionali diverse (residenziale, turistico-ricettiva, produttiva-direzionale e commerciale, ad esclusione di quelle rurali) per unità immobiliari situate in immobili localizzati nelle zone a), B) e C) previste dall'art.2 del DM 1444/1968, anche se comportano opere edilizie;
• per le singole unità immobiliari, il mutamento di destinazione d'uso di cui al comma 1-ter è sempre consentito, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

Le restrizioni comunali

Ma quali sono queste specifiche condizioni? A questo è dedicata una FAQ delle linee guida: le condizioni dovranno essere specifiche, e, quindi, non potranno essere implicitamente desunte dagli strumenti urbanistici comunali vigenti, in considerazione del fatto che quanto disposto dal novellato articolo 23-ter del Testo unico prevale sulle previsioni restrittive o impeditive negli stessi contenute.

Pertanto, le "specifiche condizioni" potranno essere definite nelle forme ritenute idonee dal comune, nel rispetto del Testo unico degli enti locali, anche traendo dagli strumenti urbanistici vigenti le previsioni che si intendono far valere quali condizioni ai fini dell'attuazione delle novità del DL Salva Casa.

Quindi, le specifiche condizioni:

• a) possono limitare, in relazione a specifiche e motivate esigenze, l'operatività della legge statale, la quale, in loro assenza, consente senz'altro il mutamento di destinazione d’uso orizzontale (comma 1-bis) e il mutamento verticale (comma 1-ter) di una singola unità immobiliare, nel rispetto delle normative di settore;
• b) possono consentire la piena operatività della legge statale, qualora gli strumenti urbanistici comunali siano abilitati a individuare specifiche zone ove applicare la disciplina in commento anche alle unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate (comma 1-quater);
• c) possono modulare l'operatività della legge statale, nell'ipotesi di apposizione della speciale condizione volta a consentire il mutamento di destinazione d'uso verticale di una singola unità immobiliare soltanto in conformità alla forma di utilizzo prevalente nell'immobile.

La prevalenza funzionale

Il requisito della prevalenza funzionale può essere letto alla luce del parametro costituito dal numero assoluto delle unità immobiliari destinate ad un determinato uso all'interno dell'immobile.

In ogni caso, gli enti locali possono declinare tale requisito secondo gli specifici criteri definiti nella legislazione regionale di settore.

Caso particolare: il cambio d'uso per unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate

Il MIT chiarisce che il cambio di destinazione d'uso delle unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate è disciplinato dalla legislazione regionale.

La legislazione regionale dovrà prevedere i casi in cui gli strumenti urbanistici comunali possono individuare specifiche zone nelle quali le disposizioni di semplificazione concernenti il mutamento di destinazione d’uso verticale introdotte dal DL Salva Casa si applicano anche a tali unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate.

Il primo piano fuori terra è - nozione ricavata dalla voce 20 dell'Allegato A al Regolamento edilizio tipo - il piano dell’edificio il cui livello di calpestio sia collocato in ogni sua parte ad una quota pari o superiore a quella del terreno posto in aderenza all’edificio. Esempio: in presenza di una unità seminterrata, il primo piano fuori terra coinciderà con il cd. piano rialzato.

Cambio di destinazione d'uso: i titoli edilizi necessari

La parte sicuramente più impattante è quella che chiarisce i titoli abilitativi necessari per i vari cambi d'uso (sia orizzontali che verticali). In definitiva:

• cambio d'uso senza interventi: SCIA;
• cambio d'uso con interventi in edilizia libera: SCIA;
• cambio d'uso con interventi soggetti a CILA: SCIA;
• cambio d'uso con interventi soggetti a SCIA: SCIA;
• cambio d'uso con interventi sogetti a SCIA alternativa al PdC: SCIA alternativa;
• cambio d'uso con interventi soggetti a permesso di costruire: permesso di costruire.

Il cambio d'uso orizzontale di un intero immobile

Le FAQ chiariscono che per immobile deve intendersi “l’elemento minimo inventariabile che ha autonomia reddituale e funzionale, esistente su una particella nell’ambito del Catasto dei Fabbricati, ferma restando l’ipotesi di fabbricati costituiti da un’unica unità immobiliare”.

Di conseguenza, per il caso di immobile costituito da un'unica unità immobiliare, non possono ritenersi applicabili le disposizioni di cui all’articolo 23-ter, comma 1-bis.

In ogni caso, il mutamento di destinazione d'uso orizzontale di un intero immobile è sempre possibile, salva diversa previsione della legge regionale o dagli strumenti urbanistici comunali.

In tale ipotesi, l'intera disciplina relativa al mutamento dovrà rinvenirsi nella fonte di livello regionale o locale, di talché, ad esempio, potrà essere possibile, per gli strumenti urbanistici comunali, fissare, oltre che condizioni, anche limitazioni o divieti.

LE LINEE GUIDA DEL MIT SUL SALVA CASA SONO SCARICABILI IN ALLEGATO