Salva Casa: come è cambiato lo stato legittimo degli immobili

Lo stato legittimo pre e post Salva Casa è un argomento di rilevanza assolutamente notevole, perché quella 'e' diventata 'o' alla voce titoli abilitativi che dimostrano la regolarità di un immobile fa, spesso, tutta la differenza del mondo.

Va anche detto che bisogna sempre riferirsi alla normativa esistente al momento dei 'fatti', come succede, ad esempio, nel caso della sentenza 3423/2025 del Tar Lazio, inerente la questione dello stato legittimo di un immobile, con riferimento a un procedimento sanzionatorio per presunti abusi edilizi legati al cambio di destinazione d'uso, da magazzino (categoria catastale C/2) a locale commerciale (C/1), senza titolo abilitativo.

Stato legittimo 'al volo'

Lo stato legittimo di un immobile è rappresentato dall'insieme dei titoli edilizi e delle dichiarazioni che attestano la regolarità urbanistica e catastale dell'edificio rispetto ai progetti autorizzati e alla normativa vigente.

Quando un immobile risulta conforme a tale stato, significa che non sussistono irregolarità edilizie o abusi.

L'intervento edilizio del contendere: cambio d'uso da magazzino a esercizio commerciale

La controversia nasce da un'ordinanza di demolizione e ripristino disposta dal comune, relativa al cambio di destinazione d'uso di un locale, da cantine/magazzini a esercizio commerciale con somministrazione di alimenti e bevande, eseguito senza titolo edilizio.

I ricorrenti sostenevano che lo stato legittimo dell'immobile fosse commerciale per uso storico, sostenendo l'esistenza di una "tipologia edilizia a botteghe" e precedenti attività commerciali svolte nel tempo.

In pratica, il comune avrebbe:

• trascurato sia la tipologia edilizia a "botteghe" dell'unità immobiliare e sia la sussistenza, nel corso del tempo, di varie attività commerciali, di somministrazione e musicali che si sarebbero appunto svolte;
• ommesso di valutare che la classificazione dell’immobile a categoria “C2”, quand’anche fosse corretta, non sarebbe ostativa ex se della possibilità di svolgimento di attività commerciali anche nella forma della somministrazione di alimenti e bevande.

Stato legittimo dell'immobile prima del Salva Casa

Il TAR richiama l'art. 9-bis, comma 1-bis, del DPR 380/2001 (nella versione precedente al DL Salva Casa, non applicabile ratione temporis al caso di specie ed entrato in vigore il 27 luglio 2024), secondo cui lo stato legittimo di un immobile si desume da:

• il titolo abilitativo originario e quello relativo all'ultimo intervento che ha interessato l’intero immobile;
• gli eventuali titoli successivi per interventi parziali;
• in mancanza di titoli, dalle informazioni catastali di primo impianto e altri documenti probatori (foto, planimetrie, atti d’archivio).

Onere della prova e valutazioni del TAR

Il giudice ha chiarito che è onere della parte privata fornire la prova dello stato legittimo, non essendo prevista alcuna attestazione da parte dell’amministrazione.

Nel caso di specie, il TAR ha rilevato che:

• mancano titoli abilitativi che legittimino la destinazione commerciale del piano interrato;
• i documenti catastali storici (es. classamento in C/2) e gli atti d'archivio non dimostrano l'uso commerciale originario;
• la CILA in sanatoria del 2017 che riporta il cambio da magazzino a negozio non si riferisce ad alcun titolo edilizio pregresso;
• neppure le autorizzazioni amministrative e sanitarie presentate (anni '70 e '90) possono costituire prova di legittimità edilizia.

Perché il ricorso è stato respinto

Il TAR, quindi, ha ritenuto che non sia stata fornita prova sufficiente dell'effettiva legittimità urbanistica della destinazione commerciale contestata. In particolare:

• la classificazione catastale in C/1 successiva al 1996 non è supportata da titoli edilizi;
• le attività commerciali svolte in passato non bastano a dimostrare la legittimità della destinazione d’uso in assenza di autorizzazioni edilizie conformi.

Stato legittimo oggi: cos'è cambiato?

L'articolo 9-bis, comma 1-bis del dpr 380/2001, così come modificato dal Salva Casa, stabilisce che "Lo stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o l'intera unità immobiliare, a condizione che l'amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Sono ricompresi tra i titoli di cui al primo periodo i titoli rilasciati o formati in applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 34-ter, 36, 36-bis e 38, previo pagamento delle relative sanzioni o oblazioni. Alla determinazione dello stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare, concorrono, altresì, il pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6, e 38, e la dichiarazione di cui all'articolo 34-bis. Per gli immobili realizzati in un'epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d'archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Le disposizioni di cui al quarto periodo si applicano altresì nei casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non siano disponibili la copia o gli estremi".

Pertanto, se prima erano necessari sia il titolo originario che quelli successivi, o anche per interventi parziali, per dimostrare la legittimità di un immobile, oggi il titolo originario può essere 'sostituito' dal titolo riguardante un intervento successivo - sempre che la PA abbia verificato, in sede di rilascio, la legittmità dei titoli pregressi -, o anche da un titolo in sanatoria, così come dal pagamento delle oblazioni consequenziale, ad esempio, all'accertamento di conformità semplificato del DL Salva Casa.

Stato legittimo allargato? Non troppo

Una semplificazione (o forse sarebbe meglio dire un allargamento) notevole, anche se va detto che, di recente, la giurisprudenza amministrativa si è pronunciata in maniera contrastante sullo stato legittimo:

• secondo il TAR Lombardia (sentenza 227/2025), la possibilità di ottenere una sanatoria con le regole ex art.9-bis comma 1-bis del dpr 380/2001, cioè da 'ultimo titolo sanante' per lo stato legittimo come modificato dal Decreto Salva Casa, deve comunque sottostare a precise regole, non essendo possibile regolarizzare un'opera illecita solo perché presente nelle pratiche edilizie e dovendo comunque, l'amministrazione, controllare la legittimità dei titoli pregressi;
• secondo il Consiglio di Stato (1382/2025), un'opera non può essere considerata legittima solo perché rappresentata in un elaborato grafico allegato a un'autorizzazione edilizia, in quanto la semplice rappresentazione grafica in un elaborato tecnico non equivale a una legittimazione formale della stessa. Lo stato legittimo di un immobile, infatti, si basa esclusivamente sui titoli abilitativi rilasciati e non può derivare da presunti assensi impliciti.