Ristrutturazione ricostruttiva in zona tutelata e Testo Unico Edilizia: ristrutturazione o nuova costruzione? I paletti temporali

La ristrutturazione ricostruttiva, o demo-ricostruzione edilizia, è un tipo di intervento edilizio che si inquadra in una serie di cambiamenti, apportati da varie norme al Testo Unico Edilizia, e che spesso rischia di creare problemi e dubbi notevoli sia su chi deve effettuare tali interventi, sia su chi deve rilasciare i permessi edilizi (il comune).

Per questo è davvero interessante esaminare la recente sentenza 5593/2023 del 7 giugno del Consiglio di Stato, che di fatto rappresenta l'ennesimo excursus normativo sulla ristrutturazione edilizia e su quanto è cambiato l'art.3 del dpr 380/2001, in primis dopo l'entrata in vigore del Decreto Semplificazioni (76/2020).

Il caso: ristrutturazione ricostruttiva di tre capannoni in zona vincolata

Tutto nasce dal ricorso di un comune contro una sentenza del Tar Marche, che aveva accolto il ricorso di una società privata contro il provvedimento comunale col quale era stato disposto in autotutela l’annullamento del silenzio assenso (asseritamente) formatosi sulla domanda di permesso di costruire presentata in data 22 dicembre 2020 dalla società stessa, per la realizzazione di tre capannoni per allevamento zootecnico non industriale di carni bianche, mediante ristrutturazione con demolizione e ricostruzione di altrettanti edifici preesistenti collabenti in precedenza destinati a stalle.

La spcietà aveva presentato al comune, in data 16 dicembre 2020, ai sensi dell’art. 3, comma 1 lett. d), del dpr 380/2001, domanda di permesso di costruire per ottenere il rilascio della preventiva autorizzazione edificatoria, necessaria per la realizzazione degli interventi di ristrutturazione edilizia con demolizione e ricostruzione, con identica cubatura, su diversa area di sedime.

Autorizzazione paesaggistica e silenzio-assenso sul permesso di costruire

Ma non è finita qui.

Contestualmente alla avvenuta presentazione della domanda di permesso a costruire, la società ha avanzato separata domanda, sempre al comune, di autorizzazione paesaggistica preordinata alla preliminare verifica della compatibilità degli interventi edilizi sopraindicati con il regime di tutela cui risulta assoggettata l’area di insistenza dei fabbricati da demolire e quelli da ricostruire, ai sensi dell’art 136 e seguenti del Codice dei beni culturali e paesaggistici.

La domanda di autorizzazione paesaggistica è stata esitata favorevolmente dal Comune, e a fronte dell’inutile decorso del termine assegnato al comune per pronunciarsi sulla domanda di permesso di costruire, la società ha ritenuto formatosi, ai sensi dell’art. 20, comma 8 del dpr 380/2001, il silenzio assenso sulla suddetta istanza di autorizzazione edificatoria.

Il no del comune

Il comune poi ha ritenuto insussistenti i presupposti della ristrutturazione edilizia di cui all’art. 3, c. 1, lett. d, dpr 380/2001, ricadendo i manufatti in area vincolata ai sensi del d.lgs n. 42 del 2004, e perciò non potendosi ritenere formato il silenzio assenso il quale, in ogni caso, è stato dall’amministrazione annullato in autotutela; segnatamente, il diniego è stato fondato:

• sulla circostanza che la localizzazione su diverse aree di sedime delle nuove costruzioni programmate, e quindi delle volumetrie dei fabbricati da demolire e oggetto di ristrutturazione ricostruttiva, risulterebbe preclusa dal fatto che i terreni dei fabbricati oggetto di ristrutturazione a mezzo demolizione e ricostruzione ricadono in area sottoposta a vincolo paesaggistico ai sensi del D.lgs. n. 42/2004 (codice dei beni culturali e paesaggistici);
• sul rilievo che i manufatti insistono su aree sottoposte a tutela paesaggistica, per cui la loro dislocazione non potrebbe essere considerata come un intervento di ristrutturazione ai sensi dell’art 3, comma 1, lett. d), del d.p.r. n. 380/2001, bensì costituirebbe intervento di nuova costruzione.

L'oggetto del contendere

Chi ha ragione? Siamo di fronte a ristrutturazione o nuova costruzione? E come influiscono i cambiamenti apportati, nel tempo, al Testo Unico Edilizia?

Palazzo Spada osserva che:

1. la società ha chiesto al comune il rilascio del permesso di costruire relativo a un intervento di ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione di manufatti da ricostruire con identica cubatura su diversa area di sedime;
2. l'istante ritiene assentibile il titolo (che si sarebbe formato per silenzio-assenso) rientrando la tipologia di intervento nella fattispecie prevista e disciplinata dall’art. 3, lett. d), del dpr 380/2001 (c.d. ristrutturazione leggera);
3. di diverso avviso il comune, che ritiene l’intervento progettuale non praticabile in quanto, ricadendo lo stesso in area tutelata ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al d.lgs 42/2004, e contemplando una variazione di sagoma (per traslazione e dislocazione), “non può intendersi e rientrare tra gli interventi di ristrutturazione edilizia di cui al punto d), comma 1, dell’art. 3, d.p.r. n. 380 del 2001”.

In quale tipologia edilizia rientra l'intervento progettuale?

Bisogna appurare in quale tipologia edilizia rientri l’intervento progettuale proposto dalla società, per poi individuare il regime normativo da applicare allo stesso ai fini della assentibilità o meno del titolo, tenuto conto della zona in cui i manufatti ricadono.

Palazzo Spada inizia ricordando le attuali versione degli articoli 3 comma 1 lett.d) e 10 comma 1 del Testo Unico edilizia, così come modificati dal DL 76/2020.

In base a ciò, si arriva a due considerazioni:

1. la prima può essere sintetizzata affermando che quando la ristrutturazione edilizia riguarda un immobile sottoposto al vincolo imposto dal codice dei beni culturali e paesaggio (d.lgs n. 42/2004) possono emergere diverse limitazioni sia ai fini vincolistici che urbanistico edilizi;
2. la seconda passa per la constatazione che il legislatore ha contemplato, agli artt. 3, comma 1, lett. d) e 10 comma 1, lett. c), due definizioni simili di ristrutturazione edilizia, oggetto nel tempo di varie modificazioni.

Immobili sottoposti a vincoli esclusi dall'ambito della ristrutturazione? L'excursus normativo

E' quindi necessario individuare quali siano gli immobili sottoposti ai vincoli del d.lgs n. 42/2004, che gli art. 3 e 10, ratione temporis vigenti, escludono dall’ambito della ristrutturazione edilizia (quando interessati dalla modifica di sagoma, prospetti o volumetria) per farli convergere nella diversa tipologia delle “nuove costruzioni”.

E qui il Consiglio di Stato ripercorre tutto l'excursus normativo che conosciamo bene, passando dalla versione primigenia dell'art.3 comma 1 lett. d) del dpr 380/2001 - che riconduceva nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia “anche quelli consistenti nella demolizione e successiva fedele ricostruzione di un fabbricato identico, quanto a sagoma, volume, area di sedime e caratteristiche dei materiali, a quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica”, passando per le modifiche operate dal DL 98/2013 e, in 'quasi' ultimo, alla novella del DL 76/2020 (v. artt. 3 e 10), con la quale veniva ulteriormente esclusa la possibilità di inquadrare come ristrutturazione edilizia le operazioni di demolizione con ricostruzione con caratteristiche diverse da quelle preesistenti, qualora interessanti gli immobili soggetti a tutela ai sensi del D.lgs. 42/2004. In questi casi, i lavori venivano classificati come nuova costruzione e non ristrutturazione edilizia.

Ristrutturazione con demo-ricostruzione: le casistiche

Sulla base del descritto quadro normativo, la ristrutturazione con demolizione e ricostruzione può assumere due differenti profili:

• a) ricostruzione fedele all’edificio demolito;
• b) ricostruzione che porta ad un edificio con diversi sagoma, prospetti, volumetria e sedime;

a fianco ai quali è possibile distinguere:

• c) la demolizione e ricostruzione effettuata in zona priva di pregio;
• d) la demolizione e ricostruzione effettuata in una zona vincolata, ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio.

Ma non finisce qui, perché il codice dei beni culturali e del paesaggio prevede diversi tipi di tutela:

• l’articolo 136, tutela gli immobili ed aree di notevole interesse pubblico;
• l’articolo 142, detta disposizioni per le aree tutelate per legge.

Tra Decreto Semplificazioni e Decreto Energia: quando le nuove costruzioni diventano ristrutturazioni anche in zona vincolata

Fino a quando è rimasta vigente la novità introdotta dal DL 76/2020, in tutte le aree sottoposte a vincolo ai sensi del d.lgs 42/2004 (artt. 12, 136, 142), gli interventi di demolizione e ricostruzione dell’immobile si qualificavano come ristrutturazione edilizia solo se realizzati con stessi sagoma, prospetti, volumetria e sedime mentre le demolizioni e ricostruzioni con diversi sagoma, prospetti, volumetria e sedime si qualificavano sempre come nuove costruzioni.

Soltanto con l’entrata in vigore del decreto legge 17/2022 (c.d. decreto energia: ratione temporis estraneo alla fattispecie, ma utile all’interprete per enucleare la ratio legis delle norme intervenute nel tempo e il loro campo oggettivo di applicazione) sono state sottratte da questa restrizione le (sole) aree tutelate per legge ed elencate all'articolo 142.

In queste zone, gli interventi di demolizione e ricostruzione cessano di essere considerati nuove costruzioni e diventano ristrutturazioni edilizie, pur continuando ad essere soggette al permesso di costruire (la norma ha riqualificato normativamente l’intervento per consentire l’accesso alle agevolazioni fiscali – superbonus, ecobonus e bonus ristrutturazioni - ma non ha operato una semplificazione delle procedure).

L'ultima modifica del Decreto Aiuti

Sennonché, l’art. 14, comma 1-ter della legge 91/2022 (Legge Aiuti) ha apportato, in sede di conversione del DL 50/2022, una ulteriore modifica agli artt. 3 e 10 del TU Edilizia, nei seguenti termini:

• a) all'articolo 3, comma 1, lettera d), sesto periodo, le parole: "dell'articolo 142" sono state sostituite dalle seguenti: "degli articoli 136, comma 1, lettere c) e d), e 142";
• b) all'articolo 10, comma 1, lettera c), le parole: "dell'articolo 142" sono sostituite dalle seguenti: "degli articoli 136, comma 1, lettere c) e d), e 142".

La disposizione in esame (art. 3, comma 1, lett. d, TU edilizia) perimetra espressamente e senza equivoci l’ambito oggettivo e temporale di applicazione della sottrazione al regime più restrittivo della ristrutturazione, individuandolo, a far data dall’entrata in vigore delle norme e per i procedimenti non ancora definiti, negli edifici ricadenti nelle aree tutelate ex artt. 136, comma 1, lett. c-d) e 142 del d.lgs. 42/2004, ossia le “aree tutelate per legge” e gli edifici situati in aree di notevole interesse pubblico.

L'inquadramento temporale dell'intervento: prima del Decreto Aiuti la demo-ricostruzione in zona tutelata era nuova costruzione

Ma attenzione: l'intervento normativo operato con le leggi 34/2022 (di conversione del DL 17/2022) e 50/2022 (di conversione del DL 91/2022) va, infatti, nella direzione di superare i limiti stringenti che impedivano di qualificare come ristrutturazione edilizia qualsivoglia demolizione e ricostruzione in area tutelata paesaggisticamente in presenza di modifiche dei parametri edilizi (sagoma, prospetti, sedime, volume e caratteristiche tipologiche).

Tale scelta è stata resa cogente dal legislatore solo per gli interventi progettati, o comunque approvati, successivamente all’entrata in vigore del DL 76/2020, per le aree tutelate ex art. 142 del d.lgs 42/2004, e all’entrata in vigore della legge 91/2022 per le aree sottoposte a tutela paesaggistica ex art. 136 dello stesso decreto legislativo.

Pur non ignorando la sentenza n. 1761 del 14 marzo 2021, deve, pertanto, riscontrarsi legittima, alla stregua del brocardo tempus regit actum, la decisione dell’amministrazione di non ritenere assentibile l’intervento progettato, in quanto ricadente in area-zona (immobile) tutelata ex art. 136 del d. lgs n. 42 del 2004, nella quale, sulla base della normativa ratione temporis vigente, la demolizione e ricostruzione era qualificabile come ristrutturazione edilizia esclusivamente laddove fosse “fedelissima”.

Insomma: ricadendo il 'nostro' intervento nell'art.136 del Codice dei Beni culturali ma essendo stato progettato prima dell'entrata in vigore del DL 50/2022, non può essere considerato una ristrutturazione edilizia.

Soltanto a seguito della novità del 2022, infatti, tali aree sono state sottratte al regime restrittivo al fine di non rallentare i processi di rigenerazione urbana, riqualificazione e cleaning del territorio, in ragione delle esigenze rappresentate dal PNRR e dagli obiettivi strategici da raggiungere, per i quali il legislatore ha introdotto taluni benefici (ecobonus, superbonus, bonus ristrutturazione, crediti fiscali, cessioni di credito).

La circostanza che la soprintendenza abbia espresso parere favorevole e che sia stato rilasciato il relativo nulla osta, non implica un profilo di contraddittorietà poiché i due procedimenti operano su piano distinti e non sovrapponibili, l’uno di compatibilità paesaggistica, l’altro di compatibilità urbanistica; il primo, fa applicazione delle norme contemplate nel codice dei beni culturali e del paesaggio; il secondo, delle norme di cui al dpr 380/2001.