Ristrutturazione o nuova costruzione? Confini, conseguenze, abusi edilizi

Il confine tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione a volte può essere molto labile, anche per quel che riguarda le conseguenze in caso di abusi edilizi, mentre in altre situazioni - come quello esaminato dal Tar Lazio nella sentenza 4523/2025 del 3 marzo - l'imponente molte di lavori che vengono eseguiti su un immobile dovrebbero subito far scattare la 'lampadina' a chi li realizza, perché quando si generano nuovi volumi, si 'scollina' il concetto di ristrutturazione edilizia.

L'opera edilizia del contendere

Vale comunque la pena riassumere i contenuti della pronuncia sopracitata, anche perché si tratta di un 'classico', cioè di un sottotetto trasformato in unità abitativa e contestuale realizzazione di un'abitazione di 50 mq, con suddivisione in più ambienti, tetto a quattro falde, abbaini e balconi.

Nello specifico, il comune contesta

• a) relativamente al piano terra, l'esecuzione di opere in difformità del permesso di costruire e precisamente la realizzazione di un ampliamento di circa 14 mq; il frazionamento del fabbricato in due unità immobiliari; la realizzazione, in posizione differente rispetto quella da progetto, del portico assentito; la realizzazione di un ulteriore portico non previsto da progetto; l’eccessiva dimensione dei due portici;
• b) relativamente al piano sottotetto, la totale difformità dal titolo edilizio, rilevando che sarebbe stato costruito differentemente rispetto al progetto; sarebbe stato illegittimamente destinato ad uso residenziale; sarebbero stati realizzati una scala esterna di accesso, due balconi e due logge di struttura lignea.

Parziale o totale difformità? Il ricorso

Il privato impugna l'ordinanza di demolizione emessa dal comune, affermando che:

• si tratterebbe di parziale difformità rispetto al permesso di costruire;
• l'intervento, a parte minimali differenze rispetto al progetto assentito (realizzazione di una scala esterna, di tramezzature interne e di due balconi), non avrebbe generato aumenti volumetrici;
• il comune non avrebbe minimamente tenuto conto della inevitabile compromissione alla statica dell'edificio di interventi di eventuale rimozione delle difformità, e, dunque, della applicabilità, in luogo della demolizione, della applicazione alla specie di una sanzione pecuniaria ai sensi dell’art. 33, co. 2 e/o 34 co. 2 T.U. Edilizia (cioè la fiscalizzazione dell'abuso edilizio).

Il nodo centrale della controversia è la quindi distinzione tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione e tra paziale e totale difformità dal titolo abilitativo, con le conseguenti implicazioni in termini di sanzioni.

La corretta configurazione delle opere: come riconoscere l'intervento giusto

Il TAR ha confermato che le opere realizzate dai ricorrenti non rientravano nella ristrutturazione edilizia, bensì costituivano una nuova costruzione per diversi motivi.

Per quel che riguarda il sottotetto trasformato in unità abitativa:

• il titolo edilizio autorizzava una semplice copertura a due falde con sottotetto non accessibile, mentre è stata realizzata un'abitazione di 50 mq, con suddivisione in più ambienti, tetto a quattro falde, abbaini e balconi;
• tale modifica ha comportato un incremento volumetrico rilevante, andando oltre il concetto di ristrutturazione.

Per quel che riguarda l'ampliamento volumetrico e la modifica della sagoma:

• al piano terra è stato aggiunto un volume di 14 mq, superando le tolleranze costruttive consentite;
• sono stati costruiti portici e balconi non previsti nel progetto originario;
• l'insieme delle opere ha alterato l'aspetto complessivo dell'edificio, configurandosi come nuova costruzione.

In definitiva, gli interventi configuravano una nuova costruzione, in quanto radicale trasformazione dell'immobile, e non una semplice ristrutturazione edilizia: l'abuso, infatti, va valutato nella sua globalità e non si possono 'scindere' le valutazioni per ogni singola opera realizzata.

L'aumento volumetrico e la variazione della sagoma hanno comportato un aggravio del carico urbanistico, giustificando l'intervento repressivo del Comune.

A fronte di un permesso di costruire per l'edificazione di un edificio in zona agricola, l'immobile dei ricorrenti, costituito da un'unità monofamiliare, ha subìto nel tempo sostanziali modifiche per essere destinato ad abitazione non solo dell'originario nucleo familiare ma anche di quelli costituiti dalle figlie dei ricorrenti, coniugate con figli minori. In pratica, si tratta di totale difformità.

Sarebbe stato quindi necessario un permesso di costruire ad hoc per le nuove opere, in cui assenza la demolizione ordinata dal comune è legittima. Infatti, l'intervento abusivo ha modificato in modo sostanziale l'assetto urbanistico dell'area.

E la fiscalizzazione?

Il TAR liquida la questione della richiesta di fiscalizzazione per asserita impossibilità di procedere alla demolizione senza pregiudizio alla parte realizzata in conformità, ribadendo la costante giurisprudenza per cui, "l'applicabilità della sanzione pecuniaria è subordinata all'impossibilità di eseguire la demolizione senza pregiudizio per la parte eseguita in conformità; valutazione però da eseguirsi, peraltro, in sede esecutiva".

Ma in ogni caso, come abbiamo visto anche di recente, la fiscalizzazione ha un perimetro ben definito: semplificando, la possono 'ottenere' ristrutturazioni edilizie in mancanza di permesso, totale difformità o variazione essenziale dal titolo e le parziali difformità dal permesso di costruire.

Non è possibile ricorrere alla sanzione alternativa alla demolizione, in definitiva, nell'ipotesi, più grave, di avvenuta realizzazione di una "nuova opera" in assenza di permesso di costruire o in totale difformità o variazione essenziale dallo stesso (art. 31 del dpr 380/2001).

Ed è proprio l'art.31 quello chiamato in causa dal TAR Lazio in questa pronuncia.

Ristrutturazione o nuova costruzione: le differenze

In ultima istanza, ricordiamo come si differenziano tra loro questi due tipi di interventi edilizi:

• ristrutturazione edilizia: comprende interventi che modificano un immobile preesistente, senza alterarne sostanzialmente la struttura e la volumetria. Alcune variazioni possono essere consentite, ma devono rimanere nei limiti della normativa vigente;
• nuova costruzione: si verifica quando l'intervento supera i limiti della ristrutturazione, generando nuovi volumi o modificando significativamente la sagoma dell'edificio, con un impatto urbanistico rilevante. In questi casi, è necessario un permesso di costruire specifico e il mancato rispetto comporta l'applicazione della sanzione demolitoria prevista dall'art. 31 del dpr 380/2001.

LA SENTENZA INTEGRALE E' SCARICABILE IN ALLEGATO