Ricostruzione di rudere in zona vincolata: ristrutturazione o nuova costruzione? Dipende dal momento di realizzazione dell'opera

Una demolizione e ricostruzione in zona vincolata rientra nell'alveo della ristrutturazione edilizia o della nuova costruzione?

Dipende: non solo se cè modifica di sagoma, ma anche dal 'quando' tale intervento edilizio è stato realizzato. Lo spiega nel dettaglio il Consiglio di Stato nella sentenza 3022/2024 dello scorso 2 aprile, utile per fare il punto della questione e ripercorrere tutte le modifiche che si sono succedute nel tempo.

Ristrutturazione ricostruttiva in zona tutelata e Testo Unico Edilizia: ristrutturazione o nuova costruzione? I paletti temporali

E' corretta la decisione del comune di non ritenere assentibile l'intervento di demolizione e ricostruzione progettato, in quanto ricadente in area-zona (immobile) tutelata ex art. 136 del d.lgs. 42/2004, nella quale, sulla base della normativa ratione temporis vigente, la ristrutturazione cd. ricostruttiva era qualificabile come ristrutturazione edilizia esclusivamente laddove fosse “fedelissima”.

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La demolizione e ricostruzione del contendere

Un comune rilasciava a un privato un permesso di costruire, nel settembre 2015, per un intervento di ristrutturazione edilizia, mediante demolizione e conseguente ricostruzione, di un fatiscente fabbricato abitativo.

Contro tale provvedimento ricorreva al TAR Toscana la proprietaria di una costruzione insistente su lotto confinante, sostenendo l’illegittimità del provvedimento impugnato.

Il TAR accoglieva il ricorso, annullando il permesso di costruire e la relativa proroga, ritenendo, in particolare, che – alla luce del vincolo paesaggistico di rispetto del litorale gravante in zona - l’intervento edilizio, in quanto comportante la modifica della sagoma del fabbricato rispetto alla preesistenza, costituisse - ai sensi della norma di cui all’art. 3, co. 1, lett. d, del T.U. Edilizia, nel testo allora vigente, non una “ristrutturazione edilizia”, bensì una “nuova costruzione”.

Ricorreva al Consiglio di Stato allora la destinataria del permesso di costruire, ma Palazzo Spada confermava l’illegittimità del permesso di costruire per erronea qualificazione dell’intervento come “ristrutturazione edilizia” per modifica della sagoma in zona vincolata paesaggisticamente.

Tutto ciò premesso, il privato ha proposto ricorso avverso la citata sentenza del Consiglio di Stato, chiedendo che ne sia disposta la revocazione e istando, altresì, per l’accoglimento dell’appello da essa proposto per la riforma della sentenza del TAR.

Fino al 2019 nelle aree paesaggisticamente vincolate non era possibile la demolizione con successiva ricostruzione non fedele

Aldilà del fatto che, alla fine, secondo Palazzo Spada il ricorso per revocazione è inammissibile, ciò che è interessante è il riepilogo temporale e concettual che la sentenza fa alla voce 'ristrutturazione edilizia ricostruttiva'.

L’immobile in questione - infatti - ha subito una incontestabile rimodulazione della sagoma e dell’altezza rispetto alla situazione preesistente, pur senza incremento volumetrico. Contrariamente a quanto si assume nel ricorso per revocazione, sia alla data del rilascio del permesso di costruire (2015), che alla data della proroga del permesso di costruire (2019), nelle aree paesaggisticamente vincolate non era possibile la demolizione con successiva ricostruzione c.d. non fedele.

Le modifiche del Decreto del Fare e del Decreto Semplificazioni

La definizione di ristrutturazione edilizia ha subito modifiche importanti nel tempo: Palazzo Spada parte da lontano, noi citiamo:

• l'art. 30, comma 1, lett. c), della legge n. 98/2013 (cd Decreto del Fare), con il quale il legislatore modificava ulteriormente la nozione di interventi di ristrutturazione edilizia definita dall’art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. n. 380 del 2001, per ricomprendere in tale ambito anche gli interventi consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria del manufatto preesistente, senza la necessità di mantenere identica la sagoma. Il mantenimento della stessa sagoma (implicante, quindi, il rispetto dell’area di sedime degli immobili), nondimeno, restava un limite invalicabile per gli immobili sottoposti a vincoli ai sensi del d.lgs n. 42/2004, per i quali, quindi, gli interventi di demolizione e ricostruzione costituivano ristrutturazione edilizia soltanto ove fosse stata rispettata la medesima sagoma dell’edificio preesistente (c.d. ricostruzione fedele);
• l'art. 10 del DL 76/2020, convertito con modificazioni dalla legge 120/2020, per effetto del quale restava fermo che, in relazione agli immobili sottoposti ai vincoli di cui al d.lgs. 42/2004 (vincoli storico-culturali e paesaggistici), la ricostruzione (e il ripristino di edifici crollati o demoliti) - per evitare lo scorrimento nella categoria della nuova costruzione - doveva mantenersi fedele all'esistente, ossia doveva rispettare non solo il volume ma anche la sagoma, il sedime, le caratteristiche planivolumetriche tipologiche e volumetriche dell'edificio demolito.

Le modifiche del 2022

Da ultimo, l'art. 28, comma 5-bis DL 17/2022, convertito in legge 34/2022, e l'art. art. 14, comma 1-ter, lett. a), DL 50/2022, hanno introdotto ulteriori modifiche alla disposizione di che trattasi, segnatamente, attraverso l'inserimento, al sesto periodo, dopo le parole: “d. lgs. 22 gennaio 2004 n. 42” delle seguenti: “ad eccezione degli edifici situati in aree tutelate ai sensi dell'art. 142 del medesimo codice”; la sostituzione, al sesto periodo, delle parole: “dell'art. 142” con "degli artt. 136, comma 1, lettere c) e d), e 142".

All’esito di tale significativa evoluzione normativa, per quanto di rilievo nella presente controversia, in relazione agli immobili sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio gli interventi di demolizione e ricostruzione e quelli di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria (c.d. ricostruzione fedele), ad accezione e degli edifici situati in aree tutelate in base agli artt. 136, comma 1, lett. c) e d), e 142 del medesimo codice.

La novella del 2022, infatti, ha ampliato, limitatamente alle aree tutelate in base ai citati artt. 136, comma 1, lett. c) e d), e 142, ovvero, rispettivamente, in relazione agli immobili ricadenti in ed aree di notevole interesse pubblico e in relazione alle aree tutelate per legge, la nozione di ristrutturazione edilizia, ammettendo la praticabilità di alcuni modifiche dei parametri edilizi quali sagoma, prospetti, sedime, volumetria e caratteristiche tipologiche.

Ma tale innovativa definizione, per espressa previsione legislativa, può trovare applicazione solo in relazione agli interventi progettati, o comunque approvati, successivamente all’entrata in vigore della legge n. 50 del 2022 e non, quindi, alla fattispecie oggetto della presente controversia.

La ricostruzione fedele: come funziona 'oggi'

Resta fermo, anche all’esito di quest’ultima modifica normativa, che, per le restanti aree sottoposte a vincolo paesaggistico (diverse quindi da quelle tutelate dai citati artt. 136, comma 1, lett. c) e d), e 142) la ricostruzione (e il ripristino di edifici crollati o demoliti) - per evitare lo scorrimento nella categoria della nuova costruzione - deve mantenersi fedele all'esistente, ossia deve rispettare non solo il volume ma anche la sagoma, il sedime e le caratteristiche planivolumetriche tipologiche e volumetriche dell'edificio demolito (c.d. ricostruzione fedele).

In conclusione, alla luce di quanto esposto, in riferimento alle ristrutturazioni di immobili ricadenti in area paesaggisticamente vincolata, la ricostruzione che porta ad un edificio con diversi sagoma, prospetti, volumetria e sedime è oggi ammissibile esclusivamente in relazione agli edifici situati in aree tutelate in base agli artt. 136, comma 1, lett. c) e d), e 142, ovvero, rispettivamente, in relazione agli immobili ricadenti in ed aree di notevole interesse pubblico e in relazione alle aree tutelate per legge.

In queste zone, gli interventi di demolizione e ricostruzione cessano di essere considerati nuove costruzioni e diventano ristrutturazioni edilizie, pur continuando ad essere soggette al permesso di costruire.

Per le restanti categorie di immobili sottoposti a vincolo paesaggistico, la ricostruzione (e il ripristino di edifici crollati o demoliti) deve, invece, mantenersi fedele all'esistente, ossia deve rispettare non solo il volume ma anche la sagoma, il sedime e le caratteristiche planivolumetriche e tipologiche e volumetriche dell'edificio demolito.

La descritta evoluzione normativa trova riscontro nella più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato sez. VI, 12 maggio 2023, n.4794), la quale ha avuto modo di chiarire, con riferimento ad una fattispecie ricadente nel regime previgente le sopra esposte modifiche del 2022, che l'intervento realizzato in zona soggetta a vincolo paesaggistico, consistente nella totale demolizione di un preesistente edificio e nella ricostruzione con traslazione, modifica della sagoma e cambio di destinazione d'uso (da magazzino ad abitazione), si configura non già come mera ristrutturazione edilizia, bensì come nuova costruzione, poiché tra il vecchio fabbricato e quello nuovo vi sono differenze tali da non potersi apprezzare quella continuità che costituisce l'essenza della ristrutturazione edilizia e che ancora oggi costituisce, nelle zone soggette a vincolo, un elemento essenziale di tale tipologia edilizia.

Per gli edifici crollati il Consiglio di Stato circoscrive i confini della ristrutturazione ricostruttiva

Palazzo Spada, in una recente sentenza, distingue tre tipologie di ristrutturazione ricostruttiva, affermando che per gli edifici crollati si impone la conservazione della "consistenza" affinché si tratti di ripristino: non si ammettono quindi incrementi volumetrici, e neppure accorpamenti o suddivisioni di manufatti perché non sarebbe più né “ripristino di edificio”, né si avrebbe la stessa “consistenza” visto che in questi concetti rientra l’unicità del manufatto edilizio.

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Nel 'nostro' caso: il momento della realizzazione è determinante, quindi è nuova costruzione

In definitiva, alla luce elle considerazioni di cui sopra, nel regime normativo applicabile ratione temporis alla controversia in esame, in tutte le aree sottoposte a vincolo, ai sensi del d.lgs 42/2004 (artt. 12, 136, 142), gli interventi di demolizione e ricostruzione dell’immobile si qualificavano come ristrutturazione edilizia solo se realizzati con stessi sagoma, prospetti, volumetria e sedime mentre le demolizioni e ricostruzioni con diversi sagoma, prospetti, volumetria e sedime andavano qualificate come nuove costruzioni.

Il ricorso per revocazione è quindi inammissibile.

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