Restauro, risanamento conservativo o ristrutturazione? L'eterno dilemma e le differenze nel dettaglio

Circoletto rosso sulla recente sentenza 38611/2019 dello scorso 18 settembre della Corte di Cassazione (Penale, Sez. IV) che, attraverso una precisa ricostruzione normativa e giurisprudenziale, individua nel merito le differenze tra gli interventi di:

• ristrutturazione edilizia;
• restauro e risanamento conservativo.

Nello specifico, il dispositivo annulla un'ordinanza del tribunale che, annullando il decreto del g.i.p., aveva disposto il dissequestro in un complesso immobiliare per il quale era stato contestato il fumus dei reati di cui agli artt. 44, comma 1, lett. c) del dpr 380/2001 (lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio), 181 del d.lgs. 42/2004 (opere eseguite in assenza di autorizzazione o in difformità da essa) e 734 del Codice penale (distruzione o deturpamento di bellezze naturali), ritenuti integrati attraverso la realizzazione, sul predetto complesso, con modifica di destinazione d'uso da residenza ad utilizzo turistico ricettivo, di plurimi interventi edili di nuova costruzione e ristrutturazione ed effettuati in assenza di permesso di costruire ovvero in forza di provvedimenti autorizzativi da considerare illegittimi.

Ristrutturazione edilizia

I giudici supremi partono dall'art. 10 comma 1 lett.c) del dpr 380/2001, precisando che la ristrutturazione edilizia si caratterizza anche per la previsione di possibili incrementi volumetrici, ma ciò rende necessaria una lettura della norma nel senso che l'aumento di cubatura deve essere senz'altro contenuto, in modo da mantenere netta la differenza con gli interventi di nuova costruzione.

Solo gli interventi di ristrutturazione edilizia indicati nell'art. 10, comma 1, lett. c) richiedono il permesso di costruire, essendo sufficiente per gli altri la SCIA. Si tratta, in questo caso, di interventi di ristrutturazione edilizia di portata minore, individuati dalla giurisprudenza cassazionista come quelli che determinano una semplice modifica dell'ordine in cui sono disposte le diverse parti che compongono la costruzione, in modo che, pur risultando complessivamente innovata, questa conserva la sua iniziale consistenza urbanistica.

Al contrario, le ristrutturazioni edilizie che comportano integrazioni funzionali e strutturali dell'edificio esistente, ammettendosi limitati incrementi di superficie e di volume, necessitano del permesso di costruire ovvero della denunzia di inizio attività alternativa al permesso.

Rispetto alle formulazioni precedenti, l'art. 10, comma 1, lett. c), non comprende più, tra gli interventi di ristrutturazione soggetti a permesso di costruire, quelli comportanti aumento di unità immobiliari e mutamenti della sagoma.

Restauro e risanamento conservativo

Qui il riferimento è rappresentato dall'art.3 comma 1 lett.c) del dpr 380/2001: la finalità degli interventi di restauro e risanamento conservativo è quella di rinnovare l'organismo edilizio in modo sistematico e globale, ma pur sempre nel rispetto dei suoi elementi essenziali "tipologici, formali e strutturali".

In proposito la Suprema Corte ha chiarito che il rispetto degli elementi essenziali "tipologici, formali e strutturali" impone che non possono essere mutati:

• la "qualificazione tipologica" del manufatto preesistente, cioè i caratteri architettonici e funzionali di esso che ne consentono la qualificazione in base alle tipologie edilizie;
• gli "elementi formali (disposizione dei volumi, elementi architettonici) che distinguono in modo peculiare il manufatto, configurando l'immagine caratteristica di esso;
• gli "elementi strutturali", cioè quelli che materialmente compongono la struttura dell'organismo edilizio.

Ne deriva che gli interventi edilizi che alterino, anche sotto il profilo della distribuzione interna, l'originaria consistenza fisica di un immobile e comportino l'inserimento di nuovi impianti e la modifica e ridistribuzione dei volumi non si configurano come manutenzione straordinaria (né come restauro o risanamento conservativo), ma rientrano nell'ambito della ristrutturazione edilizia, che è pertanto ravvisabile nella modificazione della distribuzione della superficie interna e dei volumi e dell'ordine in cui sono disposte le diverse porzioni dell'edificio anche per il solo fine di rendere più agevole la destinazione d'uso esistente: infatti anche in questi casi si configura il rinnovo di elementi costitutivi dell'edificio ed un'alterazione dell'originaria fisionomia e consistenza fisica dell'immobile, incompatibili con i concetti di manutenzione straordinaria e risanamento conservativo, che invece presuppongono la realizzazione di opere che lascino inalterata la struttura dell'edificio e la distribuzione interna della sua superficie.

In definitiva:

• in caso di vincolo paesaggistico, la possibilità di effettuare senza autorizzazione interventi, oltre che di manutenzione ordinaria e straordinaria, anche di consolidamento statico e restauro conservativo, a condizione che "non alterino lo stato dei luoghi" (ex art. 149 del d.lgs. 42/2004), comporta che il divieto di eseguire gli interventi sopra indicati è limitato solo al caso in cui i lavori comportino un alterazione del preesistente o dell'assetto esteriore degli edifici ossia ne violino l'esigenza di "conservazione"; cosicchè rientra nel divieto ogni intervento che immuti in modo rilevante od essenziale le caratteristiche originali dei luoghi, con la precisazione per cui la modifica deve riguardare i prospetti visibili sotto il profilo paesistico;
• gli interventi di restauro e risanamento conservativo possono consentire destinazioni d'uso purchè compatibili con gli elementi tipologici, formali e strutturali dell'organismo interessato. Differentemente dalla ristrutturazione, gli interventi di restauro e risanamento conservativo non possono modificare in modo particolarmente pregnante l'assetto edilizio preesistente, consentendo soltanto variazioni d'uso "compatibili" con l'edificio conservato.

Le differenze tra le due nozioni

Dall'analisi delle nozioni di ristrutturazione da una parte e risanamento e restauro dall'altra, emergono le relative differenze:

• gli interventi di "ristrutturazione edilizia" comprendono l'esecuzione di lavori consistenti nel ripristino o nella sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, ovvero nella eliminazione, modificazione e inserimento di nuovi elementi ed impianti;
• gi interventi di "risanamento conservativo" si caratterizzano per il mancato apporto di modifiche sostanziali all'assetto edilizio preesistente, alla luce di una valutazione compiuta tenendo conto della globalità dei lavori eseguiti e delle finalità con questi perseguite

Nuove costruzioni e aumento volumetrico: ultime precisazioni

Quanto alle nuove costruzioni il legislatore, dopo avere descritto all'art. 3 del dpr 380/2001 gli interventi di manutenzione, restauro e risanamento nonché ristrutturazione, ha stabilito, alla lettera e) del medesimo articolo, che integrano "nuova costruzione" quegli interventi di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti, oltre poi a individuarne talune ipotesi - non esaustive - alle successive lettere da el) ad e7).

Per quanto di particolare interesse in questa sede, occorre evidenziare che integrano una "nuova costruzione" i manufatti "fuori terra o interrati", ovvero "l'ampliamento di quelli esistenti all'esterno della sagoma esistente". Inoltre, mentre gli interventi di risanamento non contemplano aumenti di volumetria, essi sono possibili in sede di ristrutturazione: tuttavia le "modifiche volumetriche" previste dall'art. 10 del dpr 380 per le attività di ristrutturazione edilizia devono consistere in diminuzioni o trasformazioni dei volumi preesistenti ovvero in incrementi volumetrici modesti, tali da non configurare apprezzabili aumenti di volumetria. Ciò in quanto, qualora si ammettesse la possibilità di un sostanziale ampliamento dell'edificio, verrebbe meno la linea di distinzione tra la ristrutturazione edilizia e la nuova costruzione.

LA SENTENZA INTEGRALE E' DISPONIBILE IN FORMATO PDF