Prove sui materiali da costruzione e competenze professionali: conseguenze e aspetti operativi della sospensiva

Con il presente articolo l’Autore, prendendo spunto dai primi commenti che sono stati pubblicati, offre una personale lettura delle recenti ordinanze cautelari rese dal TAR Lazio nei ricorsi promossi avverso le Linee Guida sui Ponti, con le quali è stata disposta la sospensione del Paragrafo 1.8, nella parte in cui si prevede che le “prove ed i controlli sui materiali da costruzione su strutture e costruzioni esistenti” debbano essere svolte solo dai Laboratori di cui alla Circolare 03/12/2019, n. 633/STC.

L’analisi condotta, che si basa su considerazioni sia giuridiche che tecniche, è corredata da alcuni spunti di riflessione sui possibili scenari futuri, riferibili sia all’attuale inoperatività della disposizione impugnata (in forza della sospensione accordata dal TAR) che all’eventuale suo annullamento (in forza dell’eventuale accoglimento del ricorso).

Premessa: i ricorsi promossi avverso le Linee Guida sui Ponti; le vicende processuali, le recenti ordinanze cautelari del TAR Lazio e lo stato attuale del processo

Con due distinti ricorsi, presentati uno dall’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma (unitamente al Presidente dello stesso, Ing. Carla Cappiello, in proprio) e l’altro da cinque ingegneri liberi professionisti (alcuni dei quali avevano già presentato il ricorso avverso il Paragrafo 8.5.3. delle Norme Tecniche per le Costruzioni del 17/01/2018 e relativa Circolare attuativa del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici n. 3187 del 21/03/2018), sono state impugnate le c.d. Linee Guida sui Ponti (“Linee Guida per la classificazione e gestione del rischio, la valutazione della sicurezza ed il monitoraggio dei ponti esistenti”), adottate dall’Assemblea Generale del CSLLPP del 17/04/2020.

L’oggetto specifico delle censure viene indicato nel Paragrafo 1.8 delle stesse, nella parte in cui, a detta dei ricorrenti, si sarebbe “riservata” ai Laboratori di cui all’art. 59, comma 2, lett. c-bis), l’effettuazione de “le prove ed i controlli su costruzioni esistenti di cui alla Circolare n. 633/STC del 2019”, anziché solo delle c.d. “prove distruttive”, in contrasto – sempre a detta dei ricorrenti, e principalmente – di quanto previsto dalle succitate NTC 2018 (v., sempre § 8.5.3).

In entrambi i ricorsi, presentati innanzi al Tribunale Amministrativo per il Lazio a luglio del 2020, veniva richiesta espressamente la “sospensione” cautelare degli effetti dei provvedimenti impugnati.

Il TAR, con una prima ordinanza n. 5126 del 05/08/2020, rigettava la suddetta domanda cautelare, rilevando – correttamente – come le Linee Guida (all’epoca) dovessero essere ancora “adottate con Decreto del Ministro delle Infrastrutture e Trasporti” (previa acquisizione di ulteriori pareri ed intese), da qui risultando inutile disporne la sospensione, in quanto “allo stato prive del requisito delle definitività”. Tale ordinanza veniva resa con riguardo ad uno solo dei due ricorsi, in quanto sull’altro il TAR si limitava a prendere atto della rinuncia formalizzata dagli istanti alla domanda cautelare, e proprio in funzione della necessità di dovere attendere la definitiva adozione delle Linee Guida, con la quale le stesse sarebbero state munite di effetti giuridici e di reale cogenza (divenendo, con ciò, applicabili).

Le Linee Guida venivano formalmente adottate giusto Decreto Ministeriale il n. 578 del 17/12/2020, pubblicato in data 28/12/2020, che veniva prontamente impugnato da entrambi gli originari ricorrenti con autonomo ricorso (“per motivi aggiunti”), nel corpo del quale entrambi proponevano nuovamente la domanda “di sospensiva”.

Il TAR Lazio, all’esito della discussione svoltasi all’udienza del 15/04/2021 (celebrata da remoto), accoglieva tali domande, giuste ordinanze nn. 2232 e 2235 rese in pari data, disponendo la “sospensione degli atti impugnati” e fissando per la trattazione “del merito” l’udienza pubblica del 15/12/2021.

In forza delle suddette ordinanze (della cui motivazione si tratterà nel prosieguo; v., § V), gli “effetti” degli atti impugnati (su quali essi siano, o vadano intesi, pure si dirà a breve; v., § II) restano quindi sospesi fino alla definizione dei due ricorsi, e cioè fino all’adozione della sentenza che andrà a decidere sull’accoglimento o meno degli stessi (da rendersi, come visto, all’esito della discussione fissata per il 15/12/2021, e quindi certamente dopo tale data).

La pronuncia dovrebbe essere unica, essendo assai probabile che il TAR disponga la riunione dei due processi per evidente connessione oggettiva, ovvero in quanto vertenti sugli stessi provvedimenti, prima ancora che in quanto fondati – a quanto dovrebbe risultare nella sostanza – sui medesimi “motivi”.

La sospensione resterà quindi efficace fino ad avvenuta pubblicazione della suddetta sentenza definitoria, fatto sempre salvo l’annullamento o la riforma delle ordinanze de quibus, in caso di proposizione da parte del Ministero di rituale impugnazione innanzi al Consiglio di Stato (c.d. appello cautelare, ai sensi dell’art. 62 del codice del processo amministrativo).

L’eventuale accoglimento di tale appello porterebbe, difatti, a ripristinare la piena efficacia del Paragrafo 1.8 delle Linee Guida; questo, sempre fino alla definizione del merito dei due ricorsi con sentenza, dovendo con essa il Giudice Amministrativo adito decidere se annullare o meno tale atto e/o gli eventuali ulteriori impugnati.

I primi commenti sugli effetti delle ordinanze del TAR, tra slogan, proclami e letture “espansive”, sullo sfondo del principio della libera concorrenza e della (necessaria?) contrapposizione tra l’attività dei professionisti e quella dei “nuovi” (e solo dei nuovi?) laboratori

I primi commenti che sono “usciti” all’indomani della pubblicazione delle due ordinanze hanno fornito, ad avviso personalissimo di chi scrive, una lettura “distorta” sia dell’effettivo contenuto delle stesse che della loro “portata”.

In particolare, quasi tutti i commentatori, facendo leva sul termine “restrizione” riportato nei succitati provvedimenti, hanno sostenuto che il TAR avrebbe rilevato che “l’art. 59 d.P.R. n. 380/2001…non prevede alcuna riserva di competenza esclusiva a favore dei laboratori per le prove non distruttive su costruzioni esistenti”.

Da ciò, si è affermato anche che il Giudice Amministrativo avrebbe (già) dato conferma del fatto che i provvedimenti impugnati abbiamo effettivamente determinato la “estromissione” dei professionisti ricorrenti “dall’intero mercato dei servizi tecnici inerenti alle prove non distruttive”. Secondo tale approccio, quindi, le ordinanze di cui trattasi avrebbero “espanso” la loro portata non solo alla Linee Guida, che – come è noto – si occupano esclusivamente di “ponti”, ma all’intero settore delle PnD, ovvero a tutta la diagnostica relativa alle c.d. “costruzioni esistenti”.

Sotto altro profilo, e come enfatizzato da altri commenti (questi, obiettivamente, più aderenti al contenuto delle succitate ordinanze), è stato sottolineato come il TAR avrebbe riconosciuto che la vigente disciplina (art. 59 T.U.E.) contempla la “mera possibilità che i suddetti laboratori” (quelli richiamati dal Paragrafo 1.8 ovvero quelli ex Circolare n. 633/STC) “siano autorizzati, ove in possesso dei requisiti di legge, ad effettuare prove non distruttive in situ su strutture esistenti”, e che quindi gli stessi “sono da considerarsi “in aggiunta” ai soggetti già legittimari a svolgere tali accertamenti e non già in loro sostituzione”.

Da qui, e come effettivamente rilevato dal TAR, la scelta operata “per la prima volta con le citate Linee Guida”, avrebbe introdotto una “restrizione” del tutto illegittima, sia perché priva “di motivazione e di istruttoria” (e questo viene effettivamente riportato nelle ordinanze in esame), sia in quanto sostanzialmente lesiva del principio della libera concorrenza (e questo viene riferito solo nei commenti che qui si stanno analizzando).

Per alcuni, poi, il TAR avrebbe – addirittura – sospeso “le linee guida” in toto, così come anche il D.M. che le ha approvate ed adottate, ovvero anche al di là della parte effettivamente impugnata (per come viene riportato anche nelle ordinanze de quibus), e comunque non solo con riferimento alla disciplina della diagnostica in situ (e di cui al Paragrafo 1.8).

Particolarmente significativo, anche ai fini di compendiare le diverse “chiavi di lettura” che sono state offerte dai primi commentatori, appare il commento del Presidente dell’Ordine degli Ingegneri di Roma, promotore di uno dei due ricorsi e sottoscrittore dello stesso anche “in proprio”, che, dopo avere rammentato come l’Ente abbia “sempre lavorato in difesa della competenza degli ingegneri”, ha rilevato come le pronunce (cautelari) del TAR Lazio costituiscano “un grande successo, soprattutto in un momento storico difficile come quello che stiamo vivendo, dove si assiste quotidianamente a una depauperazione del nostro lavoro”.

Ad avviso personalissimo di chi scrive, tali commenti, i quali – e ci mancherebbe – sono tutti rispettabilissimi e meritevoli di assoluta considerazione, sembrano però ispirati ad una evidente forzatura (in alcuni casi smaccatamente “pro domo propria”) dell’effettivo contenuto e della portata delle ordinanze cautelari (anche con riguardo ai profili più marcatamente processualistici), nonché scarsamente “contestualizzati” rispetto alla vigente normativa del settore, e financo “slegati” rispetto allo stesso – presumibile – oggetto dei ricorsi promossi.

Vista l’importanza e la delicatezza della materia del monitoraggio, della gestione del rischio e della sicurezza dei ponti esistenti, per come disciplinata dai – recenti – provvedimenti impugnati, e considerati i riflessi che il contenzioso amministrativo potrebbe portare sulla stessa, appare pertanto quasi “necessario” procedere ad una più “oggettiva” lettura delle ordinanze di cui trattasi (v., infra, § III), dalla quale prendere le mosse per proporre alcune riflessioni “a caldo” sulle possibili conseguenze a legislazione vigente (v., infra, §§ IV e V.B).

...continua...

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