Pignoramento di immobili abusivi: il ruolo della PA e del perito estimatore

L’articolo prende in esame un aspetto particolarmente rilevante nel più ampio panorama della repressione dell’abusivismo quando si giunga all’estrema misura dell’acquisizione al patrimonio pubblico del bene.

La procedura pubblicistica appare di per sé abbastanza ben delineata dal Legislatore, ma si inducono complessi rapporti patrimoniali nel caso in cui il bene risulti ipotecato con anche precise responsabilità e adempimenti in capo all’estimatore.

Aspetti che l’Autrice esamina in rapporto ad una recentissima pronuncia della Corte Costituzionale.

*Presentazione di Ermete Dalprato

Quadro normativo e oneri dei consulenti tecnici

Qualora sia stata ingiunta, ai sensi dell’art. 31 DPR 380/01, la demolizione di un intervento di nuova costruzione realizzato in assenza, variante essenziale o totale difformità da un permesso di costruire, la medesima norma prevede che, ove sia inutilmente decorso il termine di 90 giorni per l’esecuzione volontaria del ripristino, il bene e l'area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive, sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune.

Con la medesima formulazione del precedente art. 7 L 47/85, l’ulteriore area da acquisire non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita ed andrà determinata sulla base di quanto disposto dalla normativa urbanistica per la costruzione di opere similari.

Ad onor di cronaca va rilevato che il Decreto Salva Casa (DL 69/2024) ha previsto la possibilità di prorogare il termine di 90 gg di cui al citato art. 31 DPR 380/01, fino ad un massimo di 240 gg, in forza di un atto che, motivatamente, attesti la sussistenza di serie e comprovate esigenze di salute dei soggetti residenti nell'immobile all'epoca di adozione dell'ingiunzione o di assoluto bisogno o di gravi situazioni di disagio socio-economico, che rendano inesigibile il rispetto del termine ordinario.

L’accertamento di inottemperanza dell’ingiunzione a demolire, idoneamente notificato all’interessato (ergo proprietario e committente delle opere abusive), costituisce titolo per l’immissione in possesso ad opera della Pubblica Amministrazione e per la trascrizione dell’intervenuta acquisizione nei registri immobiliari, che dovrà essere eseguita gratuitamente.

Secondo quanto statuito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 16 del 11 ottobre 2023, l’atto di acquisizione del bene al patrimonio comunale, emesso ai sensi dell’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, ha natura dichiarativa ed attesta l’intervenuto acquisto ipso iure del bene identificato nell’ordinanza di demolizione, alla scadenza del termine di 90 giorni fissato nella stessa.

Qualora l’area ulteriore acquisita, sia identificata per la prima volta nell’atto di accertamento di inottemperanza, in aggiunta al manufatto abusivo, il citato provvedimento ha natura parzialmente costitutiva ma solo in relazione a questa specifica area (comportando una fattispecie a formazione progressiva).

La distinzione ovviamente non è di poco conto in quanto nel primo caso, l’accertamento d’inottemperanza attesta un acquisto già intervenuto, mentre nel secondo dà conto dell’acquisto vero e proprio di un immobile prima di tal momento di proprietà altrui.

La mancata ottemperanza – anche da parte del nudo proprietario - alla ordinanza di demolizione entro il termine previsto dall’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, impone l’emanazione dell’atto di acquisizione del bene al patrimonio comunale, tranne il caso in cui sia stata formulata l’istanza prevista dall’art. 36 del medesimo d.P.R. o sia stata dedotta e comprovata la non imputabilità dell’inottemperanza.

Tutto abbastanza chiaro per quanto riguarda l’operato della pubblica amministrazione, tuttavia le vicende richiamate possono incidere anche sugli adempimenti e le valutazioni di chi venga chiamato a stimare i beni immobili oggetto di esecuzione immobiliare.

Da quanto descritto è evidente che l’estimatore, per determinare il valore di un bene oggetto di un procedimento repressivo, dovrà avere cognizione della situazione complessiva degli atti assunti da parte della Pubblica Amministrazione.

Infatti, se non può essere messo in discussione che la sussistenza di un immobile abusivo non sanabile, comporti la valutazione delle spese necessarie al ripristino dello stato dei luoghi, lo stato del procedimento repressivo può incidere sul valore da fare assumere all’area oggetto di stima.

L’estimatore, salvo quanto si dirà in seguito, dovrà dare conto della sussistenza di eventuali provvedimenti repressivi e degli effetti assunti da questi, anche se trattasi di una disamina non direttamente oggetto di incarico, in quanto inevitabilmente incidente sul valore degli immobili.

Qualora si trovi innanzi ad un’ordinanza di ripristino rimasta inottemperata dopo il termine di esecuzione volontaria, e pur se la stessa non sia stata trascritta nei registri immobiliari, dovrà rilevare che l’opera non può essere valutata in quanto acquisita al patrimonio comunale unitamente all’area di sedime della costruzione.

Se al momento di redazione della perizia di stima, il provvedimento repressivo non dovesse contenere l’individuazione dell’ulteriore area da acquisire, ai sensi dell’art 31. co. 4 DPR 380/01, potrà invece dare atto del valore di questa parte, non potendo farsi carico dell’ipotesi in cui l’Amministrazione proceda, successivamente alla stima dell’immobile, a compiere tutti gli atti di individuazione dell’area da acquisire.

Diversamente, qualora la costruzione abusiva e l’ulteriore area siano già descritti nel provvedimento repressivo, l’estimatore dovrà dare rilievo al giudice dell’esecuzione, del fatto che lo stesso sia rimasto inottemperato e l’intero compendio descritto nell’ordine di ripristino sia stato acquisito al patrimonio comunale.

Descritta sommariamente l’ablazione degli immobili abusivi, al fine di analizzare i rapporti tra questa e l’ipoteca che può riguardare lo stesso immobile, vanno del pari enucleate le caratteristiche principali di tale diritto reale di garanzia, limitatamente a quanto d’interesse.

Il credito garantito da ipoteca gode nell’ordinamento giuridico di una protezione peculiare, che discende dalla realità del diritto di garanzia e dalla sua accessorietà al credito.

Il diritto di ipoteca attribuisce al titolare: lo ius sequelae, che consente di far valere la garanzia anche nei confronti dei terzi acquirenti del bene (ai sensi e nei limiti di cui agli artt. 2858 e seguenti cod. civ.); lo ius distrahendi, che permette al creditore di far espropriare i beni vincolati a garanzia del suo credito; e lo ius praelationis, che comporta la facoltà di soddisfare la pretesa creditoria con preferenza sul prezzo ricavato dalla vendita forzata (artt. 2741, primo comma, e 2808 cod. civ., nonché art. 510, secondo comma, cod. proc. civ.). Al contempo, in caso di cessione del credito, l’accessorietà della garanzia fa sì che il diritto reale si trasferisca insieme con il credito (art. 1263, primo comma, cod. civ.).

L’ipoteca, dunque, compone il patrimonio del creditore; comporta, in caso di espropriazione per pubblica utilità, un obbligo indennitario al pari degli altri diritti reali, come previsto dall’art. 25, comma 1, del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità. (Testo A)» e gode di una tutela riconducibile all’art. 42 Cost.

Inottemperanza all'ordine di demolizione: conseguenze, acquisizione al patrimonio comunale, sanzione pecuniaria

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha fornito diversi e importanti chiarimenti sulla natura dell'illecito della mancata ottemperanza all'ordine di demolizione e sul connesso atto di acquisizione al patrimonio comunale.

Scopri tutto su Ingenio!

La pronuncia della Corte Costituzionale n. 160/2024

La confisca prevista dall’art. 31 DPR 380/01 (art 7 L. 47/85) opera di diritto e da tale riferimento normativo la giurisprudenza di legittimità (Cass nn. 33570/2021; 1639/2006 e sez un. Civ n. 322/99; Consiglio di Stato sez VII n 2459/2023; ad plenaria n. 16/2023) ha qualificato l’acquisto al patrimonio dell’Amministrazione Comunale quale acquisto a titolo originario della proprietà.

Data questa qualificazione – e in assenza di una previsione normativa che specifichi la sorte dei diritti reali minori pendenti sull’immobile – è stato poi dedotto che «eventuali ipoteche, pesi e vincoli preesistenti vengono caducati unitamente al precedente diritto dominicale, senza che rilevi l’eventuale anteriorità della relativa trascrizione o iscrizione» (Consiglio di Stato, sentenza n. 16 del 2023 e, in precedenza, la giurisprudenza della Corte di cassazione sin dalla sentenza n. 1693 del 2006). La confisca viene, in sostanza, assimilata, «al “perimento del bene”, vicenda della quale l’art. 2878 c.c. predica, quoad effecta come conseguenza, l’estinzione del diritto reale di garanzia» (Cass., n. 1693 del 2006) che di fatto renderebbe irrilevanti le norme sull’ipoteca, che attribuiscono al creditore ipotecario il diritto di sequela sul bene e il diritto a essere soddisfatto con preferenza in sede espropriativa.

Occorre pertanto riflettere a quali condizioni risulti irragionevole che l’ablazione prevista dall’art. 31 DPR 380/01 comporti l’estinzione del diritto reale di garanzia.

Considerata la natura afflittiva della acquisizione di opere abusive al patrimonio comunale, in quanto volta a sanzionare la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione, la Corte Costituzionale ritiene palese l’irragionevolezza di una disciplina che determini l’automatica ed indiscriminata estinzione del diritto reale di ipoteca e il conseguente pregiudizio alla tutela del credito, a scapito di un creditore ipotecario che non sia responsabile dell’abuso, non sia destinatario dell’ordine di demolizione e che peraltro non possa intervenire per la rimozione dello stesso.

A fronte di tale irragionevolezza, la Corte Costituzionale dichiara l’illegittimità dell’art. 7 co 3 L. 47/85 (oggi art 31 co 3 DPR 380/01) nella parte in cui non fa salvo il diritto di ipoteca iscritto a favore del creditore non responsabile dell’abuso edilizio, in data anteriore alla trascrizione nei registri immobiliari dell’atto di accertamento d’inottemperanza alla ingiunzione alla demolizione.

Conclusioni

Quanto agli effetti conseguenti a tale pronuncia, va evidenziato che per quanto attiene l’Amministrazione pubblica, pur in presenza di un’ipoteca pendete sull’immobile, dovrà essere comunque dato corso alla procedura di acquisizione coattiva qualora sussista la precitata inottemperanza all’ordine di demolizione.

L’Amministrazione andrà considerata a tutti gli effetti quale terzo acquirente del bene ipotecato ai sensi dell’art 2858 cc. Pertanto la sussistenza di un’ipoteca iscritta sull’immobile non fa venire meno l’obbligo di procedere alla repressione dell’abuso ed alla comminazione delle sanzioni previste dall’art .31 co. 4 e 4 bis DPR 380/01 in caso di inottemperanza dell’ordine di demolizione.

Tuttavia rimane da chiedersi, in considerazione del fatto che le aree acquisite coattivamente entrano nel patrimonio dell’Ente, se questi sia onerato, nel caso in cui il creditore ipotecario chieda l’espropriazione dello stesso facendo valere il proprio diritto di garanzia, ad agire nei confronti dell’ex proprietario dell’immobile per tutelare la perdita patrimoniale subita.

Per quanto riguarda invece la posizione dell’estimatore la sentenza della Corte Costituzionale implica che qualora l’ipoteca sia anteriore alla trascrizione dell’accertamento di inottemperanza, permanga in capo al creditore il diritto di sequela che consente di far valere la sua garanzia anche nei confronti dei terzi acquirenti; dovranno pertanto essere comunque oggetto di stima l’area di sedime dell’opera abusiva, l’ulteriore area acquisita, nonché i costi della demolizione dell’opera priva di titolo non legittimabile.

LA SENTENZA E' SCARICABILE IN ALLEGATO DOPO AVER EFFETTUATO L'ACCESSO AL PORTALE.