Nuovo Regolamento sui Prodotti da Costruzione: a che punto siamo?

Il monitoraggio dell’impatto del regolamento sui prodotti da costruzione

Entrato in vigore il primo luglio 2013 nella gran parte dei suoi articoli, il regolamento 305 prevedeva che ad aprile 2016 la Commissione presentasse al Parlamento europeo un primo rapporto sull'applicazione delle nuove disposizioni.

In tale documento del luglio 2016 emergono già diversi problemi applicativi e i ritardi degli Stati membri nell’attuazione del complesso sistema, pure entrato in vigore da troppo poco tempo: redazione e contenuto della dichiarazione di prestazione e della marcatura CE, norme sulle PMI e sulle procedure semplificate, nonché la lenta standardizzazione e la inefficace sorveglianza del mercato, che rimarranno nel tempo gli aspetti meno efficienti.

Dello stesso anno è la comunicazione della Commissione al Parlamento europeo ed al Consiglio “Clean Energy For All Europeans” , nella quale viene tracciata la strada futura, in quanto il settore delle costruzioni viene individuato come il più importante sul quale intervenire al fine di una transizione verso l’energia pulita, efficiente e sostenibile: gli edifici rappresentano il 40% del consumo energetico totale e circa il 75% di essi sono inefficienti dal punto di vista energetico.

Che cosa è il Regolamento dei Prodotti da Costruzione
Il Regolamento dei Prodotti da Costruzione (CPR) è un regolamento dell'Unione Europea (UE) che stabilisce le regole armonizzate per la commercializzazione dei prodotti da costruzione all'interno del mercato dell'UE. Il CPR è regolamentato dal Regolamento (UE) n. 305/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, ed è entrato in vigore il 1º luglio 2013.
L'obiettivo principale del Regolamento CPR è garantire la libera circolazione dei prodotti da costruzione all'interno dell'UE, facilitando allo stesso tempo un elevato livello di protezione per la sicurezza, la salute e l'ambiente. Il CPR stabilisce requisiti essenziali che i prodotti da costruzione devono soddisfare, e definisce procedure armonizzate per la valutazione delle prestazioni di tali prodotti.

Che la standardizzazione non fosse brillante era emerso anche nel rapporto dell’ottobre 2019 della Commissione al Parlamento europeo ed al Consiglio sull’uso di risorse pubbliche per finanziare l'Organizzazione europea per la valutazione tecnica (EOTA) : il percorso offerto dall'EOTA è seguito da un numero limitato di fabbricanti… e sebbene la procedura relativa ai documenti per la valutazione europea fosse principalmente destinata a facilitare una più rapida introduzione dei prodotti innovativi sul mercato, la grande maggioranza delle valutazioni tecniche europee non riguarda prodotti innovativi bensì prodotti già presenti sul mercato.

In pratica, il mercato, di fronte ai ritardi nel processo di standardizzazione che vede coinvolti gli Stati membri, la Commissione e gli organi di standardizzazione (CEN, CENELEC, ecc) si è rivolto al più veloce percorso tramite EOTA per aggiornare o integrare i vecchi standard predisposti anche sotto il precedente regime della direttiva sui prodotti da costruzione.

Tra i tanti studi, sondaggi, piattaforme tecniche e rapporti stilati sull’attuazione e la revisione del regolamento, pubblicati sul sito della Commissione, è utile citare anche il documento di lavoro dello staff della Commissione recante la valutazione di impatto del regolamento n. 305 . In esso emerge che i problemi inizialmente emersi non sono stati risolti con gli strumenti a disposizione (atti delegati, di esecuzione, decisioni e pareri), né si è riuscito ad affrontare quelli emersi nel frattempo.

Precoce invecchiamento degli standard armonizzati, la maggioranza dei quali adottati sotto la precedente direttiva del 1989; pratiche nazionali gelose delle prerogative interne, che hanno ostacolato il mercato unionale con legislazioni o marchi nazionali volontari che hanno avuto l’effetto, diretto o indiretto, di pregiudicare la libera circolazione dei prodotti da costruzione; disomogenea e contraddittoria vigilanza sul mercato, della quale non sono noti i numeri assoluti, né si è riusciti a porre rimedio ad applicazioni nazionali contrastanti e poco collaborative tra gli Stati membri interessati.

Infine, sono stati determinanti nel procedere alla revisione del regolamento del 2011 anche problemi di ordine giuridico, che hanno prima rallentato e poi paralizzato il sistema della standardizzazione, e cioè due decisioni della Corte di Giustizia europea, una pregiudiziale ed una contenziosa contro la Germania, che rivendicava il diritto di introdurre disposizione nazionali sui prodotti da costruzione armonizzati, in presenza di standard incompleti o per la sopravvenienza di nuova esigenze regolatorie interne.

Le decisioni della Corte di Giustizia europea, nel dare ragione alla Commissione, hanno innescato un conflitto tra la Commissione, obbligata ad adeguarsi ai dicta della Corte, ed il CEN, invece su posizioni opposte per ragioni tecniche ed economiche, che ha bloccato la normazione armonizzata.

Pertanto, il rapporto tra norme proposte dal CEN e norme citate in Gazzetta Ufficiale UE dalla Commissione, mai stato brillante, è crollato nel 2019: nessuno standard citato in OJ nel 2019 su 19 proposti, nessuno standard citato nel 2020 su 1 proposto, zero su zero nel 2021.

Ciò che ha indotto addirittura la Commissione a chiedere aiuto agli Stati membri, che hanno messo a disposizione i lori migliori esperti per la creazione di un gruppo di esperti (CPR Acquis expert Group) che si è dedicato all’analisi delle norme armonizzate vigenti al fine della riscrittura di nuovi mandati di standardizzazione, da integrare alla luce delle nuove esigenze regolatorie nazionale, da presentare in futuro agli organi di standardizzazione.

Ultimo e determinante tassello del mosaico che ha portato alla proposta di revisione è sicuramente il Green Deal Europeo, adottato dalla Commissione con la comunicazione dell’11/12/2019 . Con la comunicazione dell’11/12/2019 al Parlamento europeo, la Commissione europea ha alzato l’asticella degli obiettivi ambientali dei prossimi 30 anni, con l’obiettivo della neutralità di emissioni di gas a effetto serra entro il 2050.

Il Green Deal si concentra sui settori dell'economia ritenuti prioritari in termini di neutralità climatica, tra i quali l’edilizia, per il quale si auspica il ricorso all'economia circolare quale uno dei pilastri operativi, che ha avuto specifica attenzione con il nuovo Piano d'azione del marzo 2020 per un'Europa più pulita e più competitiva.

In tale contesto, il riesame del regolamento sui prodotti da costruzione in un’ottica di obiettivi ambientali sempre più ambiziosi, al fine di un approccio integrato dell'edificio e dei prodotti in esso installati, che copra tutte le fasi della progettazione degli edifici nuovi o ristrutturati fino alla demolizione e riuso o riciclo, diventa inevitabile e non più rinviabile.

L’approssimarsi della fine della legislatura dell’europarlamento, considerati i tempi tecnici di adozione delle legislazioni comunitarie, ha sicuramente indotto a rompere gli indugi.

Le proposte della Commissione europea del 30 marzo 2022

Sono, pertanto, chiare le ragioni che hanno mosso la Commissione a promuovere due iniziative legislative regolamentari gemelle, pubblicate il 30 marzo 2022, una sulla revisione della direttiva sulla progettazione ecocompatibile, che disciplina anche l'efficienza energetica, e l’altra per la revisione del regolamento sui prodotti da costruzione.

La revisione della direttiva sulla progettazione ecocompatibile

La prima proposta si intesta numerosi nuovi obiettivi, quali il miglioramento della durabilità, della riutilizzabilità, della possibilità di upgrading e della riparabilità dei prodotti; l'aumento del contenuto riciclato nei prodotti, la riduzione delle impronte carbonio, la limitazione dei prodotti monouso e la lotta contro l'obsolescenza prematura, il divieto di distruggere i beni durevoli non venduti.

Come ed in che termini la proposta sulla progettazione ecocompatibile e sostenibile dei prodotti si applicherà ai prodotti da costruzione è forse il tema più delicato dei negoziati.

L’obiettivo perseguito è quello di integrare la progettazione dell'edificio con le specifiche dei relativi materiali, anche alla luce del crescente utilizzo del BIM, per la creazione di un fascicolo dell'edificio che sia comprensivo delle caratteristiche essenziali di sicurezza e prestazionali dei prodotti, nonché quelle ambientali e di riutilizzo/riciclo dei materiali. Il consumatore sarà così in grado di operare scelte informate mediante informazioni attendibili e pertinenti sui prodotti presso il punto vendita.

La revisione del regolamento sui prodotti da costruzione

La proposta gemella di revisione del regolamento sui prodotti da costruzione ha spiazzato i più, per diversi aspetti.

In primo luogo, in uno specifico documento destinato agli Stati membri del settembre 2020, erano state formulate dalla Commissione 5 opzioni di intervento sul regolamento n. 305, che andavano dall’opzione A che non prevedeva nessun intervento, all’opzione E, che prevedeva l’abolizione del regolamento.

Residuavano tre scenari di intervento, che in termini crescenti si limitavano alla semplice riparazione delle criticità del regolamento, per passare a modifiche più sostanziali (limitazione dello scopo del regolamento, passaggio ad un sistema di norme armonizzate non più vincolanti, ma facoltative, per esempio) o, infine, modifiche dell’intero sistema del settore dei prodotti da costruzione (per esempio, con l’introduzione dei requisiti essenziali di sicurezza in affiancamento alla caratteristiche di prestazione o addirittura in sostituzione di queste ultime, e significative riduzioni del campo di applicazione del regolamento).

La stragrande maggioranza degli Stati membri era favorevole ad intervento molto soft, al fine di una robusta manutenzione del sistema, ma senza scardinarne gli elementi qualificanti o fare ritorni ad un anacronistico passato o insostenibili balzi in avanti verso il futuro.

La proposta, invece, ha presentato un corposo contenuto innovativo, sia per quanto riguarda gli aspetti ambientali, sia per la molteplicità di aspetti tecnici e di dettaglio volti a rimediare alle inefficienze del sistema ed a cogliere le sfide future, come l’introduzione della dichiarazione di conformità a nuovi requisiti informativi, ambientali e di sicurezza, la disciplina dei prodotti da costruzione ottenuti tramite stampanti 3D e dei relativi software, norme sui prodotti usati e ricondizionati, i prodotti a doppio uso e l’etichetta per uso professionale, il fascicolo elettronico del prodotto e l’etichettatura a semaforo, ecc.

In secondo luogo, la proposta, proprio per rispondere all’esigenza di risolvere i vecchi problemi e raccogliere le nuove sfide ambientali, è un testo molto lungo (quasi 200 tra considerando ed articoli e 5 allegati), molto complesso (numerosissimi richiami a disposizioni della proposta, o a norme di altri settori, anche in fase di negoziazione), e, pertanto, è risultato di difficile lettura agli stessi addetti ai lavori ed ha destato notevoli resistenze, almeno nella prima fase dei lavori.

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