Nuovo Codice: digitalizzazione dei contratti pubblici, gestione informativa digitale delle costruzioni, modellazione BIM e cantieri digitali

La digitalizzazione dei contratti pubblici

Come è noto, dal 1° gennaio 2024 si è avviata, nel settore dei contratti pubblici, la definitiva e integrale transizione dall’analogico al digitale, con la conseguenza che le attività inerenti alle diverse fasi in cui si articola il ciclo di vita del contratto (programmazione, progettazione, pubblicazione, affidamento ed esecuzione) sono ora interamente gestite attraverso piattaforme e servizi tecnologici interoperabili.

Ha così trovato attuazione quanto previsto nel Libro I, Parte II (“Della digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti”), del Nuovo Codice dei Contratti Pubblici (d.lgs n.36/2023), con particolare riferimento all’ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale, costituito dalle piattaforme e dai servizi digitali infrastrutturali abilitanti la gestione del ciclo di vita dei contratti pubblici, nonché dalle piattaforme di approvvigionamento digitale utilizzate dalle stazioni appaltanti.

Nello specifico, le piattaforme e i servizi digitali infrastrutturali devono consentire la redazione e l’acquisizione di atti in formato nativo digitale, la pubblicazione e la trasmissione di dati e documenti alla Banca Dati Nazionale Contratti Pubblici (BDNCP) costituita presso ANAC, l’accesso elettronico alla documentazione di gara, la presentazione del Documento di Gara Unico Europeo (DGUE) in formato digitale e l’interoperabilità con il Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico (FVOE) per le verifiche riguardo il possesso dei requisiti di partecipazione da parte dei concorrenti, la presentazione delle offerte, l’apertura, la gestione e la conservazione del fascicolo di gara in modalità digitale, nonché il controllo tecnico-contabile-amministrativo anche in fase di esecuzione contrattuale.

Le piattaforme di approvvigionamento digitale sono invece l’insieme dei servizi e dei sistemi informatici, interconnessi, interoperanti e capaci di interagire con la BDNCP, utilizzati dalle stazioni appaltanti e dagli enti concedenti per svolgere una o più attività del ciclo di vita dei contratti pubblici. Esse devono necessariamente soddisfare specifici requisiti: in particolare, devono rispettare le regole tecniche stabilite da AgID e non possono alterare la parità di accesso degli operatori, né impedire o limitare la partecipazione alla procedura di gara degli stessi ovvero distorcere la concorrenza, né modificare l’oggetto dell’appalto, come definito dai documenti di gara.

In estrema sintesi, si può affermare che la digitalizzazione del settore è resa possibile dall’azione combinata di tre distinti e correlati fattori: l’utilizzo di piattaforme di approvvigionamento digitale, la trasmissione automatica dei dati alla BDNCP e, nell’ambito di essa, la messa a disposizione da parte di ANAC dell’intero patrimonio informativo nazionale sui contratti pubblici.

Alla transizione digitale ha inoltre fornito impulso l’implementazione del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza, finalizzato ad arginare l’eccessiva frammentazione dei poteri di acquisto e a promuovere un modello di azione amministrativa più efficiente e professionale.

Non a caso l’Allegato II.4 al Nuovo Codice dei Contratti Pubblici, articoli 4 e 6, annovera la disponibilità di piattaforme di approvvigionamento digitale tra i requisiti prescritti per il conseguimento della qualificazione relativa alla progettazione e all’affidamento tanto di lavori quanto di servizi e forniture. Il possesso di idonee dotazioni tecnologiche viene quindi individuato, accanto ad ulteriori requisiti di capacità e competenza, come una fondamentale garanzia di adeguatezza.

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Il nuovo Codice Appalti, guidato dal principio del raggiungimento dei risultati, promuove la trasformazione digitale nel settore delle costruzioni, con obblighi per le stazioni appaltanti di implementare piattaforme e ambienti digitali entro il 2025, al fine di ottimizzare la gestione informativa e favorire la collaborazione nell'intero ciclo di vita delle opere.

I vantaggi della digitalizzazione nel settore dei Contratti Pubblici

I benefici della digitalizzazione nel settore dei contratti pubblici sono numerosi e rilevanti sotto molteplici profili, a cominciare da quello economico. Dagli studi della Commissione europea, infatti, risulta che, con il passaggio dall’analogico al digitale nell’intero ciclo di vita del contratto, potrà conseguirsi addirittura un 10% di risparmio sull’investimento realizzato.

La digitalizzazione, in secondo luogo, consente di conseguire una notevole semplificazione procedurale, apprezzabile sia dal lato della stazione appaltante sia dal lato dell’operatore economico che concorre alla procedura.

L’effetto semplificatorio è particolarmente evidente per quanto attiene alla verifica del possesso dei requisiti da parte delle imprese, alla quale viene impressa una forte accelerazione dal Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico (FVOE), per il cui funzionamento è previsto che le amministrazioni competenti al rilascio assicurino in tempo reale la disponibilità delle certificazioni in formato digitale, con modalità automatizzate e mediante interoperabilità.

Il FVOE, in tal modo, garantisce anche la piena attuazione del principio del once only, consentendo alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti di utilizzare gli esiti delle precedenti verifiche effettuate da altre amministrazioni e, conseguentemente, liberando le imprese private dall’onere di inviare di nuovo i documenti qualora questi siano stati già trasmessi nell’ambito di una precedente procedura.

In terzo luogo, la digitalizzazione presenta il vantaggio di semplificare e favorire l’attività di governo: la trasparenza sui dati, infatti, consente a chi investe, ai diversi livelli istituzionali, di verificare l’efficacia dei propri investimenti, di identificare eventuali aree di intervento e di individuare i correttivi necessari, seguendo in tempo reale gli sviluppi dell’iniziativa e gli effetti delle operazioni poste in essere.

Estremamente positivo, poi, risulta essere l’impatto del digitale sulle condizioni del mercato, soprattutto in termini di libera concorrenza tra imprese e di prospettive di business. A tal proposito, si pensi ai vantaggi che potranno derivare agli operatori economici dalle nuove modalità di pubblicazione degli atti (articoli 27, 84 e 85, d.lgs. 36/2023), le quali, prevedendo un sistema accentrato di trasmissione dei documenti all’Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea e di pubblicazione nazionale digitale tramite la BDNCP quale unico collettore, potranno aumentare la visibilità delle gare e favorire la partecipazione delle imprese, alleggerendone gli oneri di informazione e consentendo il risparmio dei notevoli costi che la pubblicità legale ha comportato finora.

L’ampliamento della concorrenza, a propria volta, renderà possibile una migliore selezione degli operatori economici, improntata a più elevati standard di qualità, a beneficio dell’amministrazione committente e degli stessi cittadini, in quanto fruitori ultimi degli investimenti pubblici.

I cittadini, d’altra parte, traggono un rilevante beneficio dalla digitalizzazione anche in termini di trasparenza, venendo a disporre di un vasto patrimonio di dati relativi all’azione e all’organizzazione della PA, in un formato aperto e suscettibile di rielaborazioni, grazie al quale diviene possibile non solo l’effettivo controllo sulla realizzazione degli investimenti pubblici e sull’adeguatezza dell’attività amministrativa, ma anche, in una certa misura, la partecipazione all’elaborazione delle decisioni strategiche e alla gestione della spesa. Sotto tale profilo, il digitale agisce come un potente fattore di democratizzazione del sistema.

Da ultimo, si evidenzia come l’utilizzo di strumenti tecnologici rechi considerevoli vantaggi anche alle singole fasi del ciclo di vita dei contratti, a partire proprio dalla fase progettuale, nell’ambito della quale – come si vedrà a breve – la digitalizzazione dei processi apre prospettive nuove di primaria importanza anche nell’ottica della tutela del patrimonio immobiliare pubblico.

Metodi e strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni nel Nuovo Codice dei Contratti Pubblici

In materia di progettazione, una delle più rilevanti novità introdotte dal d.lgs. n. 36/2023, anche rispetto alla disciplina di cui al d.m. MIT 1 dicembre 2017, n. 560, come modificato dal d.m. MIMS 2 agosto 2021, n. 312, riguarda l’obbligatorietà dell’utilizzo della modellazione BIM per opere di nuova costruzione o per interventi su costruzioni esistenti al di sopra della soglia di un milione di euro.

L’articolo 43 del nuovo Codice, infatti, dispone che, a decorrere dal 1° gennaio 2025, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti adottino metodi e strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni per la progettazione e la realizzazione tanto di nuove opere quanto di interventi su opere esistenti, ove l’importo a base di gara sia superiore a un milione di euro, nonché per interventi di manutenzione su opere precedentemente eseguite con tali metodologie e strumentazioni (comma 1), ferma restando la facoltà di ricorrere a metodi e strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni anche al di fuori dei predetti casi, eventualmente prevedendo nella documentazione di gara un
punteggio premiale al riguardo.

In merito ai profili più strettamente tecnici, il medesimo articolo 43 prescrive, al comma 3, che gli strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni utilizzino piattaforme interoperabili a mezzo di formati aperti non proprietari, onde evitare di limitare la concorrenza tra i fornitori di tecnologie e di ostacolare il coinvolgimento di specifiche
progettualità, e con l’ulteriore finalità di consentire il trasferimento dei dati tra pubbliche amministrazioni e operatori economici partecipanti alla procedura, aggiudicatari o incaricati dell’esecuzione del contratto.

Nelle more dell’adozione, con apposito decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di uno specifico regolamento in materia di modellazione BIM, l’Allegato I.9 al Codice dei Contratti Pubblici fornisce alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti puntuali indicazioni in relazione ai seguenti profili:

• le misure relative alla formazione del personale, agli strumenti e all’organizzazione necessaria;
• i criteri per garantire uniformità di utilizzazione dei metodi e degli strumenti digitali per la gestione dell’informazione;
• le misure necessarie per l’attuazione dei processi di gestione dell’informazione supportata dalla modellazione informativa, ivi compresa la previsione dell’interoperabilità dell’anagrafe patrimoniale di ciascuna stazione appaltante o ente concedente con l’archivio informatico nazionale delle opere pubbliche;
• le modalità di scambio e interoperabilità dei dati e delle informazioni;
• le specifiche tecniche nazionali e internazionali applicabili;
• il contenuto minimo del capitolato informativo per l’uso dei metodi e degli strumenti di gestione informativa digitale.

Nell’insieme delle prescrizioni di cui al predetto allegato, particolarmente apprezzabile appare la sistematicità dell’approccio, che, in coerenza con la finalità della digitalizzazione dell’intero ciclo di vita del contratto, persegue nel settore edile l’obiettivo dell’integrale digitalizzazione del ciclo di vita del cespite immobiliare o infrastrutturale, fino alla
sua dismissione.

A tal fine, è previsto che le stazioni appaltanti si dotino di un proprio ambiente di condivisione dati, definendo caratteristiche, prestazioni, proprietà dei dati medesimi e modalità per la loro elaborazione, condivisione e gestione nel corso dell’affidamento e dell’esecuzione dei contratti pubblici, nel rispetto della disciplina del diritto d’autore, della
proprietà intellettuale e della riservatezza.

Nell’ottica del monitoraggio, del controllo e della rendicontazione degli investimenti previsti dal programma triennale dei lavori pubblici e dal programma triennale degli acquisti di beni e servizi, si dispone altresì che le informazioni e i dati per i quali non ricorrono specifiche esigenze di riservatezza o di sicurezza siano resi interoperabili con le banche dati della pubblica amministrazione e che sia assicurata l’integrazione delle strutture di dati generati nel corso dell’intero processo (Allegato I.9 al d.lgs. 36/2023, articolo 1, comma 4).

Si consente, infine, alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti di definire usi specifici, metodologie operative, processi organizzativi e soluzioni tecnologiche da sottoporre a valutazione in sede di gara ai fini della premialità dei contenuti delle offerte dei concorrenti, per quanto attiene, ad esempio, all’integrazione della gestione delle informazioni con la gestione del progetto e del rischio, al livello di protezione, di riservatezza e di sicurezza dei dati, al conseguimento di obiettivi di sostenibilità ambientale, all’eventuale formulazione e valutazione di varianti migliorative e di mitigazione del rischio.

Ulteriori proposte e requisiti potranno essere definiti, inoltre, con riferimento ai dispositivi digitali relativi alla modellazione informativa multi-dimensionale attinente al monitoraggio e al controllo dell’avanzamento temporale ed economico dei lavori, al ricorso a soluzioni tecnologiche di realtà aumentata e immersiva, nonché, per quanto concerne la fase esecutiva, per migliorare, nei cantieri, le condizioni di salute e sicurezza, di gestione ambientale e circolare, di comunicazione e interconnessione tra le diverse entità presenti, e per assicurare la tracciabilità dei materiali, delle forniture e dei processi di produzione e montaggio, anche ai fini del controllo dei costi del ciclo di vita dell’opera (Allegato I.9 al d.lgs. 36/2023, articolo 1, comma 12).

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In tal modo, attraverso la preventiva definizione di un complesso di requisiti chiari e puntuali, suscettibili di ulteriore specificazione a cura degli operatori economici concorrenti in sede di offerta tecnica, vengono creati i presupposti affinché le pubbliche amministrazioni possano dotarsi di metodologie e strumenti di gestione informativa digitale del proprio patrimonio immobiliare, idonei a garantire al singolo ente un agevole monitoraggio degli interventi sui propri immobili e dei relativi costi, e ai decisori pubblici una visione d’insieme dello stato di salute del patrimonio immobiliare e infrastrutturale pubblico e delle relative spese di gestione.

Alla metodologia BIM si fa di nuovo riferimento, all’interno del corpus codicistico, in relazione all’appalto integrato, da affidarsi, secondo le prescrizioni di cui all’articolo 44, comma 3, ad un operatore economico che sia in possesso di qualificazione per la progettazione (o che si avvalga di progettisti qualificati o che partecipi in raggruppamento con soggetti qualificati), comprensiva anche dell’uso di metodi e strumenti digitali per la gestione informativa mediante modellazione.

Si evidenzia, infine, che l’eventuale utilizzo di metodi e strumenti di gestione informativa delle costruzioni da parte di un soggetto pubblico rileva ai fini del conseguimento della qualificazione per la progettazione e l’affidamento, per espressa previsione dell’articolo 63, comma 7, lettera c) del d.lgs. 36/2023 e dell’Allegato II.4.

In sintesi, dunque, dall’impianto complessivo del nuovo codice si coglie un generale favor del legislatore per l’utilizzo della modellazione BIM e, più in generale, per la digitalizzazione dei processi nel comparto delle costruzioni, come ulteriore tassello nella grande sfida della transizione dall’analogico al digitale nel settore dei contratti pubblici, e con la possibilità di generare un modello informativo dinamico, interdisciplinare e condiviso, contenente informazioni sull’intero ciclo di vita di ogni singola opera, dalla fase progettuale fino alla demolizione o alla dismissione.

L'articolo è estratto dal 7° Report OICE sulla Digitalizzazione e sulle Gare BIM 2023 pubblicato a marzo 2024.

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