Nuovo Codice Appalti e norme derogatorie PNRR: in aiuto le linee guida IFEL per eventuali dubbi

Il manuale della Fondazionale IFEL: orientarsi nel mondo delle gare d'appalto

La Fondazione IFEL di ANCI ha rilasciato un documento intitolato "Nuovo Codice Appalti e norme derogatorie PNRR. Una breve guida per orientarsi”, che è costituito da due parti differenti.

Di seguito, si presenta la parte introduttiva e il sommario.

Introduzione

Efficace dal 01/07/2023, il nuovo Codice dei Contratti Pubblici (Decreto Legislativo n. 36/2023) è entrato ufficialmente in vigore il 01/04/2023.

Tuttavia, l'articolo 225, comma 8 del suddetto Codice stabilisce che “in relazione alle procedure di affidamento e ai contratti riguardanti investimenti pubblici finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR e dal PNC, nonché dai programmi cofinanziati dai fondi strutturali dell’Unione europea, ivi comprese le infrastrutture di supporto ad essi connesse, anche se non finanziate con dette risorse, si applicano, anche dopo il 1° luglio 2023”. Ciò comprende:

• le regole del Decreto Legge n. 77/2021, convertito in legge con modifiche dalla Legge n. 108/2021;
• le disposizioni del Decreto Legge n. 13/2023, convertito in legge con emendamenti dalla Legge n. 41/2023;
• le specifiche disposizioni miranti a semplificare e facilitare il raggiungimento degli obiettivi delineati dal PNRR, dal PNC e dal Piano nazionale integrato per l’energia e il clima 2030, come stabilito dal Regolamento (UE) 2018/1999 del Parlamento Europeo e del Consiglio, datato 11 dicembre 2018.

>> Leggi anche: Appalti PNRR e PNC: deroghe speciali fino al 31 dicembre 2023. Niente qualificazione per i comuni non capoluogo
Per gli interventi PNRR e assimilati, fino al 31 dicembre 2023, non si applica il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti previsto dal Nuovo Codice Appalti.

Sebbene la norma possa sembrare chiara, essa nasconde in realtà una serie di interpretazioni molto più complesse.

Sia il Decreto Legge n. 77/2021 che il Decreto Legge n. 13/2023 fanno a loro volta riferimento ad altre leggi, quali il Decreto Legge n. 76/2020, che introducono eccezioni, modifiche temporanee e definitive al Decreto Legislativo n. 50/2016, ossia il Codice dei Contratti abrogato dal Decreto Legislativo n. 36/2023 con effetto dal 1.7.2023.

In particolare, si pone un problema di coordinamento significativo per quanto riguarda le norme che costituiscono deroga alle disposizioni del vecchio Codice, che non sono state riproposte in quello nuovo con gli stessi contenuti, o per le quali sono stati introdotti ulteriori e diverse semplificazioni rispetto alle norme derogatorie precedentemente menzionate. Tale questione richiederebbe in alcuni casi un'analisi attenta delle fonti e delle loro interconnessioni, mentre in altri casi potrebbe necessitare di un intervento legislativo esplicito o di una delucidazione da parte del Governo.

Le linee guida di IFEL: criticità legate al Nuovo Codice

Prima parte

Basandosi sul principio di raggiungimento degli obiettivi delineato dal primo articolo del nuovo Codice e al fine di supportare le autorità locali nel compito impegnativo di attuare rapidamente le procedure di assegnazione, IFEL ha deciso di offrire delle linee guida interpretative con l'obiettivo di individuare le aree problematiche e critiche al fine di stimolare discussioni e un'analisi approfondita.

La prima parte della guida inizia dall'illustrazione delle motivazioni alla base della riforma del nuovo Codice degli Appalti intrapresa dal Governo Italiano all'interno del PNRR. Secondo quanto riportato nel documento che accompagna il PNRR, "semplificare le norme relative agli appalti pubblici e alle concessioni rappresenta un obiettivo fondamentale per l'efficace realizzazione delle infrastrutture". 

Di conseguenza, viene introdotta una “in via di urgenza una normativa speciale sui contratti pubblici che rafforzi le semplificazioni già varate con il D.L. n. 76/2020 e ne proroghi l’efficacia fino al 2023”. Inoltre, il 30/03/2023 è stata fissata come data obiettivo per la promulgazione di una riforma completa che "riduca al minimo le regolamentazioni che eccedono quelle richieste dalla normativa europea". Questa sarà seguita da una "riduzione e razionalizzazione delle norme riguardanti gli Appalti Pubblici e le concessioni".

Poiché questi obiettivi sono chiaramente stabiliti all'interno del PNRR, risulterebbe paradossale che la nuova normativa, focalizzata sulla semplificazione del nuovo Codice degli Appalti, non favorisse principalmente gli appalti legati all'implementazione del Piano.

In virtù di questo, si ritiene che il criterio interpretativo principale dovrebbe promuovere l'applicazione prioritaria del nuovo Codice del PNRR, integrando le disposizioni di questo con quelle relative ai controlli, al DNSH, alle clausole di genere, all'uso del Building Information Modeling (BIM) nella progettazione e altri aspetti che caratterizzano gli appalti del PNRR.

In altri contesti, le norme speciali e derogatorie vanno considerate nell'ottica di identificare ulteriori aspetti semplificatori, come quelli che agevolano il ricorso a procedure d'emergenza, o le disposizioni per l'esclusione e la risoluzione dei contratti nel caso in cui gli aggiudicatari non avviino tempestivamente i lavori, o le norme che limitano la sospensione dei lavori e assicurano il rispetto delle scadenze, soprattutto in relazione ai termini del PNRR.

Con questi obiettivi in mente, abbiamo organizzato le varie disposizioni secondo i seguenti criteri in relazione al loro rapporto tra le norme del PNRR e il nuovo Codice:

• Norme aggiuntive, che si integrano in maniera complementare con le disposizioni consuete, aggiungendosi senza generare particolari problemi di applicazione. Queste comprendono, ad esempio, gli articoli 47, 48 (commi 1, 2, 3, 4, 6, 7) e 50 (comma 4);
• Norme semplificative da applicarsi esclusivamente ai contratti del PNRR, anche in deroga al nuovo Codice degli Appalti;
• Norme semplificative temporanee che restano valide solo per gli appalti del PNRR dopo il 01/07/2023 e fino al 31/12/2023, snellendo le procedure e consentendo procedure d'emergenza ex lege, sia in confronto al vecchio codice sia rispetto alle procedure stabilite dal nuovo Codice. Queste includono disposizioni di carattere generale, come l'articolo 1 (commi 1, ultima parte) del Decreto Legge n. 76/2020, l'articolo 2 (commi 1, 2, 3) del Decreto Legge n. 76/2020, l'articolo 5 (commi 1, 2, 4, 5, 6) del Decreto Legge n. 76/2020 e l'articolo 8 del Decreto Legge n. 76/2020;
• Altre norme semplificative si applicano non a tutti gli appalti del PNRR, ma solo a specifici casi, come quelli riguardanti l'edilizia scolastica disciplinati in particolare dall'articolo 24 del Decreto Legge n. 13/2023;
• Norme derogatorie inerenti al PNRR che sono state integrate e uniformate in generale per tutti gli appalti attraverso il nuovo Codice. Tra queste rientrano l'articolo 1 (commi 2, 3, 4, 5bis) del Decreto Legge n. 76/2020.

La seconda parte

La seconda parte di questo documento offre un'analisi approfondita delle tempistiche specifiche per gli appalti del PNRR, delle regole per semplificare la conferenza dei servizi, il DNSH, il monitoraggio e le misure volte a ridurre il rischio di contenziosi legali negli appalti del PNRR. Ciò contribuisce a fornire un supporto più completo agli operatori e alle autorità locali.

Non possiamo trascurare il fatto che, anche se seguiamo l'interpretazione basata sui principi del PNRR, in molti casi risulta difficile o persino impossibile stabilire un adeguato coordinamento tra le diverse norme.

Infatti, il confronto tra queste rivela l'esistenza di norme semplificatorie che, se interpretate alla luce del nuovo Codice, non semplificano affatto. Un esempio sono gli articoli 1 e 2 del Decreto Legge n. 76/2020, che stabiliscono scadenze diverse per le procedure d'appalto e le concessioni rispetto alle norme del nuovo codice. Allo stesso modo, le norme relative alla progettazione, che nel nuovo codice prevedono due fasi, risultano essere tre nelle norme derogatorie del PNRR.

La necessità di un chiarimento formale emerge in modo inequivocabile e l'assenza di tale potrebbe generare notevoli difficoltà sia in termini di operatività sia rispetto al rischio di contenziosi legali. Evitare questa possibilità è fondamentale per garantire l'attuazione tempestiva degli ambiziosi obiettivi definiti dal nostro paese tramite il PNRR.

Sommario 

Introduzione

PARTE 1 - Analisi delle novità normative

1. Norme di carattere aggiuntivo da applicarsi ai soli contratti PNRR, integratrici di quelle ordinarie
2. Norme semplificatorie da applicarsi ai soli contratti PNRR anche in deroga al nuovo codice
3. Norme semplificatorie che continuano ad applicarsi ai soli appalti PNRR dopo il 1.07.2023 e fino al 31/12/2023
4. Disposizioni derogatorie in materia di PNRR che sono state assunte e “normalizzate” in generale per tutti gli appalti con il Nuovo Codice dei Contratti
5. Termini per le procedure di affidamento: raffronto tra norme generali e deroghe PNRR
6. Norme semplificatorie da applicarsi ai contratti PNRR relativi all’edilizia scolastica

PARTE 2 - Approfondimenti tematici

7. La progettazione e l’appalto integrato nel PNRR
8. DNSH e obiettivi ambientali nel progetto di fattibilità
9. La conferenza dei servizi
10. La qualificazione delle stazioni appaltanti nei contratti PNRR
11. I Controlli della Corte dei Conti tra Codice dei Contratti e norme PNRR
12. Le norme sul contenzioso tra Codice dei Contratti e norme derogatorie PNRR e PNC

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