Nel Nuovo Testo Unico dell'Edilizia molto di più della sanatoria ...

Sanatoria, Condono, Amnistia ... ma cosa abbiamo nel nuovo testo unico delle costruzioni ?

Avevamo anticipato che saremmo tornati sull’argomento “sanatoria” perché il Nuovo Testo Unico dell’Edilizia in effetti affronta l’argomento in modo più esteso e certamente più sistematico di quello attuale; sarà definitivo? difficile dirlo visto che su alcune fughe in avanti di legislazioni regionali più intraprendenti pende il giudizio della Corte Costituzionale.

L’Autore conclude la disamina sul tema tenendo per ultimo il più radicale e coraggioso intervento del Nuovo Testo Unico (atteso, inaspettato?), certamente innovativo, legittimante ex-lege tutto l’edificato antecedente la legge ponte: con un colpo di spugna che cancella l’obbligo della licenza edilizia; e che non mancherà di avere ricadute sul mercato immobiliare e non solo.

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Gli articoli commentati fanno riferimento alla bozza circolata a novembre di quello che sarà il nuovo Testo Unico delle Costruzioni e sono riportati in PDF in allegato all'articolo di Dalprato. Attenzione: l'articolo non è riferito alla norma oggi in vigore.

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Ancora sulla sanatoria (e non solo) nel Nuovo Testo Unico dell’Edilizia

Abbiamo avviato la volta scorsa un approfondimento delle novità che il Nuovo Testo Unico dell’Edilizia (secondo la bozza in circolazione) propone in materia di sanatoria ripromettendoci di completare il discorso (v. articolo “Interessanti novità sulla sanatoria nel Nuovo Testo Unico dell’Edilizia” di cui questo è il seguito).

Esaminiamo allora per completezza l’articolo 37 (nuovo) che è una trasposizione dell’attuale articolo 36 inerente la “sanatoria per doppia conformità” (o, come titola nuovo articolo 37 dando già una valutazione di merito): “Accertamento di conformità per violazioni formali della disciplina urbanistica ed edilizia”; con qualche novità.

Novità procedimentali essenzialmente (non di contenuto concettuale che resta identico) che meritano un approfondimento.

Poi passeremo all’innovazione … veramente tale dell’articolo 39. 

Il nuovo articolo 37 del TUE

Si diceva dunque che l’articolo 37 nuovo prevede una specifica procedura più complessa e articolata (e, se vogliamo, più completa) sostanzialmente speculare a quella dell’articolo 38 (nuovo).

Istruttoria demandata all’ufficio tecnico comunale, con esigenza della relazione asseverata di un tecnico circa la doppia conformità, esigenza dell’atto di assenso se sussistono vincoli paesaggistico-cultural-ambiental-idrogeologici, possibilità di sospensione per integrazione documentale e termine per la conclusione del procedimento dilatato però a novanta giorni (anziché gli attuali sessanta).

Conclusione che può essere anche negativa espressa o negativa per silenzio.

Come già abbiamo detto nel precedente articolo si tratta di un atto autorizzativo dovuto che – anche qualora sani opere assoggettabili a s.c.i.a. - non potremo chiamare s.c.i.a. per coerenza col contenuto dichiarativo di quest’ultima: che piaccia o no si tratterà di un permesso anche se il Testo Unico omette di denominarlo.

Restano due punti da definire che la Bozza rinvia alla valutazione “politica” finale:

• se l’attestazione di conformità debba comportare anche il rispetto della normativa “tecnica e costruttiva” 
• se  la conformità sia duplice o quadruplice, ovvero sia da verificare con le norme vigenti o anche con quelle adottate ai momenti di presentazione dell’istanza (e questo è un dato certo) e di “realizzazione” delle opere”  (e questo è un dato meno certo perché si estende in un periodo e non in un momento, come già abbiamo commentato in precedenza: v. articolo…. “La procedura dell'accertamento di conformità tra specificità e zone d'ombra”).

Per cui aggiungerei un’ulteriore precisazione da apportare: il “momento della realizzazione” di cui verificare la conformità è l’inizio lavori o la fine? 

Difficoltà di accertamento oggettivo a parte (e cioè l’onere della prova) direi che pare significativo il momento di inizio perché è lì che comincia ad esercitarsi l’attività di cui va verificata la legittimità.

Come nell’attuale disciplina evidentemente il rilascio estingue il reato (comma 7) e questo è l’elemento sostanziale di distinzione dall’articolo 38 inerente il permesso in sanatoria (ex giurisprudenziale).

Passiamo all’esame dell’articolo 39.

E qui sta la vera innovazione. Forte (e politicamente coraggiosa anche).

Perché sancisce la legittimità a prescindere di ciò che è stato realizzato ante legge ponte (1° settembre 1967): eliminando (ora per allora) l’obbligatorietà della licenza (allora si chiamava così).

Una norma retroattiva dunque, con effetti sananti ex lege, sul piano amministrativo e con effetti estintivi del reato sul piano penale.

Non ne diamo (né ne vogliamo darne) giudizi di merito (sono certo che altri lo vorranno fare), ma solo commentarla nei contenuti, nella formulazione e negli effetti.

Nessun abuso prima del 1° settembre 1967

Vale la pena riportare il testo letterale del comma 1 che recita: “Sono da considerarsi legittimamente realizzati, anche in presenza di diverse disposizioni nella regolamentazione comunale vigente all’epoca, gli interventi edilizi eseguiti ed ultimati prima del 1° settembre 1967, data di entrata in vigore della legge 6 agosto 1967 n. 765, ivi compresi quelli ricadenti all’interno della perimetrazione dei centri abitati o delle zone destinate all’espansione dell’aggregato urbano individuate dallo strumento urbanistico all’epoca vigente”.

A voler essere pignoli il suo contenuto è (come dicono i giuristi) ultroneo (o sovrabbondante) perché, ante legge-ponte, in zona esterna ai centri abitati la licenza edilizia non era dovuta (l’attuale modifica sarebbe dunque inefficace o, meglio, inutile): in zona agricola tutti gli edifici realizzati sono sempre stati legittimi (e non mi risulta che neppure localmente siano mai state date diverse disposizioni). Solo con la legge 765/67 l’obbligo di licenza edilizia è stato esteso all’intero territorio comunale.

La parte innovativa è invece proprio e solo quella relativa agli immobili “ricadenti all’interno della perimetrazione dei centri abitati o delle zone destinate all’espansione dell’aggregato urbano” che andavano soggetti a preventivo rilascio di licenza edilizia – già ex art. 31 legge n. 1150/42  !

E diventerebbero legittimi tutti perché la norma si riferisce genericamente agli “interventi edilizi” (senza se e senza ma) realizzati “anche in presenza di diverse disposizioni nella regolamentazione comunale”.

La norma testualmente non dice opere eseguite “in contrasto”, ma usa un termine più soft: “in presenza di diverse disposizioni”. Solo quelle regolamentari comunali (alias: regolamenti edilizi, ma anche programmi di fabbricazione o piani regolatori che sempre atti regolamentari sono).

Sono fatti salvi i soli vincoli di legge (conformativi)

Resterebbero dunque fatti salvi i soli vincoli ambiental-cultural-paesaggistico-idrogeologici che peraltro sono vincoli conformativi; dunque la “legittimazione” introdotta si sovrapporrebbe anche ai vincoli espropriativi, ché sono vincoli di piano.

La norma non si limita a dire che non ci voleva la licenza edilizia di legge; usa un’espressione ancor più generica e, dunque, più estesa: “… anche se realizzati in presenza di diverse disposizioni nella regolamentazione comunale …” per cui ricomprende anche le eventuali prescrizioni di regolamenti edilizi o di piani regolatori che, pur in assenza dell’obbligatorietà della legge e, dunque, anche anteriormente alla legge n.1150/42, richiedessero il previo rilascio di un qualunque atto autorizzativo o nulla-osta che dir si voglia.

E’ noto che alcuni piani regolatori di città importanti, hanno anticipato l’obbligo della licenza edilizia anche prima della legge urbanistica fondamentale (magari genericamente chiamata all’epoca “autorizzazione”) all’interno dei centri abitati o aree di espansione. Ed è altrettanto noto che la difficoltà di reperimento degli atti pianificatori e/o autorizzativi dell’epoca negli archivi comunali (originali poi !) ha creato imbarazzi e incertezze per l’accertamento della legittimità (o necessità del condono) degli immobili interessati.

La disposizione sarebbe totalmente coprente.

Sparisce l’obbligo della licenza di legge e di qualsivoglia altra norma locale: un colpo di spugna.

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Sanatoria

Istituto giuridico del Diritto Amministrativo che (generalmente su richiesta) consente la legittimazione ex post di un’attività svolta contra legem (e del conseguente atto).

In alcuni casi può essere definita per legge come nell’attuale articolo 36 del Testo Unico dell’Edilizia che prevede che abbia anche effetti estintivi del reato connesso.

Qualora ci sia la previsione di una sanatoria specifica con effetti specifici (come appunto nel caso dell’articolo 36 DPR 380/01) può sorgere il dubbio se questa escluda la sanatoria di carattere generale o conviva con essa. 

Da qui la disputa sull’applicabilità in edilizia della cosiddetta “sanatoria giurisprudenziale”.

Condono

Forma specifica di sanatoria (su richiesta) stabilita per legge per atti specifici e periodi di tempo specifici (vedi i condoni in edilizia o i condoni fiscali) avente anche effetti specifici, quale quello dell’estinzione del reato penale connesso a fronte del pagamento di una somma di denaro definita “oblazione”.

Amnistia

istituto giuridico che prevede l’estinzione generalizzata di particolari reati su specifica disposizione di legge.

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La procedura … con qualche dubbio

La data di riferimento per godere dell’esonero deve essere l’ultimazione lavori; il che è coerente perché se la realizzazione si fosse estesa anche oltre il limite del 1° settembre allora si ricadrebbe nel regime della legge ponte che richiedeva la licenza ovunque sul territorio comunale.

L’onere della prova è in capo al proprietario (o avente titolo); dice il comma 2 : “L’avvenuta esecuzione/ultimazione delle opere ed interventi entro il termine temporale sopra indicato è comprovata dal proprietario, o altro soggetto avente titolo, mediante adeguata documentazione, ……….. . Nel caso in cui il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, alla luce delle risultanze istruttorie, ritenga che la documentazione prodotta dall’interessato contenga in tutto o in parte dati ed elementi non corrispondenti al vero, ne dà tempestiva notizia all’autorità giudiziaria”.

Dove e quando si deve “comprovare”?

Si suppone in occasione di richiesta di nuovi atti abilitativi (permessi o s.c.i.a.) o dichiarazioni di abitabilità. Quando la dimostrazione da farsi è al comune ha senso che il dirigente comunale verifichi l’eventuale “non veridicità” delle prove addotte e ne dia comunicazione all’Autorità Giudiziaria … al fine (penso) di valutare se si ravvisi il reato di falso visto che quello di abuso edilizio dovrebbe essere prescritto da un pezzo. Ma qui la competenza sta all’Autorità Giudiziaria.

Il Dirigente comunale dovrà però anche attivare le misure repressive amministrative ….. 

Se però si fosse in caso di compravendita la dichiarazione va resa al notaio … chi la verifica ?

E le regioni?

C’è un caso che con buona approssimazione possiamo ritenere un precedente nella legge regionale dell’Emilia-Romagna n. 23 del 2004 che, all’articolo 26, 4° comma, aveva provato a dire che: “Le opere edilizie autorizzate e realizzate in data antecedente all’entrata in vigore della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme sull’edificabilità dei suoli), che presentino difformità eseguite nel corso dell’attuazione del titolo edilizio originario, si ritengono sanate, fermo restando il rispetto dei requisiti igienico-sanitari e di sicurezza”.

Ho precisato “aveva provato a dire” perché immediatamente aveva suscitato il ricorso dello stato e l’annullamento da parte della Corte Costituzionale con sentenza n. 49 del 6 febbraio 2006. Giusto, condivisibile e non inatteso, dato che la norma invadeva la competenza statale che la Corte ha immediatamente riconosciuto.

La finalità però era la stessa anche se estesa ad un periodo ancora più ampio, ad un “parco immobili più ristretto” e con una modalità un po’ diversa.

Il periodo: era fino al 13 febbraio 1977 – data di entrata in vigore della legge n. 10/77 -, mentre ora l’articolo 39 qui in commento si ferma a dieci anni prima (1° settembre 1967);

Gli immobili sanati: solo quelli realizzati entro il periodo, ma anche autorizzati, ammettendo a sanatoria automatica le difformità esecutive da un titolo, escludendo quindi le opere in totale assenza di titolo (un po’ lo stesso principio che oggi la Bozza di Nuovo Testo Unico propone per la sanatoria ex-giurisprudenziale dell’articolo 38); 

La modalità: la legge regionale non poteva modificare un disposto di legge e dire che non ci voleva la licenza: diceva che le opere erano da considerarsi abusive, ma “sanate ex lege”.

La legge regionale non poteva, ma il Legislatore statale può.

Il rapporto dialettico stato-regioni

Come spesso succede le legislazioni regionali fanno da apripista, facendone poi spesso le spese nello scontro con la Corte Costituzionale perché a fare gli apripista si può andare fuori dal seminato … magari in buona fede o anche consapevolmente.

Anche se comporta qualche forzatura formale o sostanziale possiamo sempre considerarlo espressione di quello spirito di leale collaborazione che deve improntare i rapporti istituzionali? certamente segnala al Legislatore nazionale un bisogno … un orientamento … una possibile soluzione.

Le regioni hanno avanzato anche altre più o meno parziali e/o limitate forzature in favore della condonabilità degli immobili abusivi ancor oggi presenti sul territorio, anche ai fini della possibilità di un loro recupero a fini urbanistici (oltre che immobiliari). Ancor oggi sub iudice.

Nulla a che vedere comunque con l’attuale intervento del Nuovo Testo Unico col quale hanno solo in comune il tema; la norma qui in commento è assai più radicale nel contenuto: non “sana” l’abusività, la “cancella ab origine”.

D’altra parte se i tentativi legislativi regionali sono stati cassati è perché la materia non rientra nella competenza concorrente, ma il Legislatore nazionale può, se vuole, superare questi rilievi e legiferare legittimamente; lo ha detto chiaramente la Corte Costituzionale

Se ne riparlerà?

So bene che “condono” è un termine innominabile che suscita irritazione solo a pensarlo. E non senza ragione. 

Ma per ora stiano sereni quelli che non ne vogliono sentir parlare: questo dell’articolo 39 del Nuovo Testo Unico dell’Edilizia non è un condono: è un’amnistia.

PER SAPERNE DI PIU' SUL NUOVO TESTO UNICO DELLE COSTRUZIONI (EX TESTO UNICO DELL'EDILIZIA)

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