Muri di gravità tra NTC e autorizzazione sismica: può bastare la relazione tecnica del progettista?

L'autorizzazione sismica è sempre necessaria per tutti i tipi di opere edilizie, anche minori? Chi può derogare, con quale legge e a quale ente?

In una recente sentenza, il Tar Napoli si occupa del caso di una norma regionale dalla quale discende l’avvenuto trasferimento al Comune delle funzioni amministrative relative alla materia della difesa del territorio dal rischio sismico, che erano in precedenza di competenza del settore provinciale del Genio Civile.

Autorizzazione sismica, enti preposti, possibilità di deroghe.

La normativa delle costruzioni in zona sismica è come sempre materia delicatissima e, rimandando ai riferimenti del Testo Unico Edilizia - peraltro innovato, e non poco, dal DL Sblocca Cantieri 2019 - in tal senso, oggi ci occupiamo dell'interessante sentenza 1235/2022 dello scorso 23 febbraio del Tar Campania, che, tra l'altro, si occupa della necessità di autorizzazione sismica per un determinato tipo di muri (cd. muri a secco) e, soprattutto, delle leggi dedicate e degli enti preposti alla gestione delle pratiche collegate.

Niente autorizzazione sismica, niente finanziamento?

Una società ricorre al TAR Campania contro la Regione Campania, per il diniego di un'istanza di finanziamento presentata con riferimento alla tipologia d’intervento 4.4.2 “Creazione e/o ripristino e/o ampliamento di infrastrutture verdi e di elementi del paesaggio agrario”.

Il bando di gara al quale si riferisce il finanziamento prevedeva una serie di specifiche tipologie di intervento, da ammettersi al finanziamento e da realizzarsi sui terreni agricoli della Regione Campania:

• intervento a): terrazzamenti e ciglionamenti;
• intervento b) fasce tampone;
• intervento c) siepi, filari, boschetti.

Parte ricorrente inoltrava istanza in relazione alla tipologia di sottointervento a1, ovvero muri di contenimento monofacciali realizzati con conci di pietra assemblati a secco senza l’uso di malta; ma nel 2018, il responsabile del procedimento comunicava alla ricorrente, ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241/90, i motivi ostativi all'accoglimento della domanda di sostegno, tra i quali figurano anche: «1. manca l’autorizzazione sismica completa degli elaborati progettuali presentati per la stessa; 2. manca lo studio di compatibilità geologica”.

Secondo la ricorrente, con l’impugnato provvedimento, il funzionario regionale avrebbe ritenuto di dovere confermare l’ipotizzato diniego, ritenendo non condivisibili ed inconferenti le ragioni addotte dalla ricorrente in ordine alla non necessità di acquisire l’autorizzazione sismica, senza, tuttavia, fornire alcuna valida, chiara e puntuale motivazione a confutazione delle tesi esposte, facendo peraltro riferimento anche alla pregressa revoca di un precedente finanziamento, circostanza di cui non vi sarebbe menzione alcuna nelle comunicazioni effettuate ex art. 10 bis della legge 241/1990.

Il TAR accoglie questa parte del ricorso, poiché è illegittimo per violazione dell'art. 10 bis legge 241/1990 il provvedimento definitivo di diniego laddove, dopo aver l’Amministrazione invitato l'interessato a produrre le proprie osservazioni, non vi sia in esso alcuna traccia di tali osservazioni e della loro confutazione.

Autorizzazione sismica per i muri a secco?

Entrando però nel merito dell'autorizzazione sismica, secondo il ricorrente il diniego opposto si baserebbe innanzitutto sulla circostanza che per i muri a secco di cui è stato previsto il rifacimento non risulterebbe acquisito tale permesso.

Ma - continua la ricorrente - qui è stata presentata domanda di sostegno in relazione alla realizzazione di interventi di cui alla tipologia di sottointervento a1, ovvero per muri di contenimento monofacciali realizzati con conci di pietra assemblati a secco senza l’uso di malta: per tale tipologia di muro non sarebbe prescritta alcuna autorizzazione sismica, essendo la stessa riconducibile alla categoria dei “muri a gravità”.

Ed invero, sull’isola d’Ischia il sistema più semplice e più diffuso di delimitazione di terrazzamenti sarebbe costituito dai muri di sostegno a gravità, ovvero strutture che resistono alla spinta del terreno principalmente attraverso il proprio peso.

Apparterrebbero a questa categoria le barriere formate da pietrame a secco (localmente denominate parracine), le pareti con gabbioni di pietra e ghiaia, le mantellate, i muri cellulari a gabbia in cemento armato prefabbricato o in legno ed i muri di sostegno, a sacco, ovvero interventi ove il paramento esterno è costituito da pietre locali messe in opera a facciavista e il paramento interno (assolutamente non visibile) è costituito da malta bastarda mista a ciottolame.

Cosa dicono le NTC? E le opere di modesta entità?

Le Norme Tecniche per le costruzioni in zona sismica (cd. NTC) costituirebbero, sempre secondo la ricorrente, un riferimento su tutto il territorio nazionale e solo il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti potrebbe prevedere delle deroghe (v., sul punto, Corte Costituzionale, sentenza n. 201/2012).

Nel dettaglio, la normativa vigente consentirebbe, previa variante progettuale, di denunciare preventivamente qualsiasi modifica strutturale che comporti, rispetto al progetto depositato, modifiche delle dimensioni lineari dei singoli elementi strutturali superiori al 20% e trasversali superiori al 15% (ma, nel nostro caso, le dimensioni dei muri di sostegno rifatti coinciderebbero con quelle dei muri preesistenti).

Il D.M. 14 gennaio 2008, contenente le NTC - Norme Tecniche per le Costruzioni – stabilirebbe, poi, che qualsiasi modifica con incrementi dei carichi globali superiori al 10% rispetto al progetto originario richieda la valutazione di sicurezza (ma, nel caso de quo, non vi sarebbe alcun incremento di carico).

La normativa sopra richiamata contemplerebbe, inoltre, tra le tante, anche le cosiddette “Opere di modesta entità” che non rivestono carattere di particolare rilievo, che possono, nella specie, essere ricondotte a mere “costruzioni semplici” - ovvero a quelle opere rispettano le condizioni di cui al § 4.5.6.4 delle norme richiamate, oltre a quelle di regolarità in pianta ed in elevazione definite al § 7.2.2 e a quelle definite ai successivi § 7.8.3.1, 7.8.5.1, rispettivamente per le costruzioni in muratura ordinaria e in muratura armata -, senza che null’altro sia prescritto in ordine alla loro realizzazione.

Ne deriverebbe che per tali interventi non sarebbe prescritta alcuna analisi e/o verifica di sicurezza.

Nel caso in esame, la tipologia dell’intervento in progetto (muri a secco senza l’uso di malta, opera povera dell'edilizia rurale) rientrerebbe semplicemente tra le cosiddette “Opere di modesta entità” contemplate dall’NTC 2008, che non rivestono carattere di particolare rilievo, rappresentando opera povera dell'edilizia rurale, che in base a quanto prescritto sempre dalla richiamata normativa possono essere ricondotte anche a mere “costruzioni semplici” che non necessitano, quindi, di alcuna autorizzazione sismica.

Ma la regione e il comune cosa 'dicono'?

A rinforzo del tutto, si evidenzia che:

• la Commissione sismica presso il Comune avrebbe evidenziato l'assenza di metodi di calcolo ufficiali in merito ai muri a secco, concludendo, pertanto, per la non necessità dell’autorizzazione sismica in tali ipotesi;
• la Regione Campania, proprio in merito all'autorizzazione sismica dei muretti a secco, aveva infatti posto uno specifico quesito agli Uffici del Genio Civile Regionale, che avrebbero risposto con la circolare 2012.0506423 del 3 luglio 2012, evidenziando la non necessità dell’autorizzazione sismico per questa tipologia di intervento. Nella predetta circolare, in particolare, si sarebbe specificato che non tutti gli interventi eseguiti nel territorio regionale necessitano dell’autorizzazione sismica, demandandosi agli organi competenti la verifica della tipologia di opere da eseguirsi e della loro maggiore o minore distanza da siti frequentati da persone o interessati dalla presenza di manufatti.

Autorizzazione sismica e Testo Unico Edilizia: un rapporto chiaro, ma...

Il ricorso sarà accolto dal TAR. Ma sono le motivazioni che ci interessano.

Secondo quanto disposto dall’invocata circolare della Regione Campania Area Generale Coordinamento Lavori Pubblici Opere Pubbliche, prot. 2012 0506423 del 03/07/2012 e dal parere n. 190 del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici in essa contenuto, l’autorizzazione può, in taluni casi, essere sostituita da una relazione tecnica del progettista che comunque dimostri, in ragione dell’esiguità dell’opera e dell’inesistenza di rischi per la pubblica e privata incolumità, in ossequio all’art. 83 comma 1, dpr 380/01 ed s.m.i., la non obbligatorietà del provvedimento autorizzativo.

Nella Regione Campania, il cui territorio è interamente dichiarato sismico ad alta, media o bassa sismicità (rispettivamente zone sismiche 1, 2 e 3), le vigenti norme regionali (L. n. 9/1983 s.m.i. e regolamento n. 4/2010 s.m.i.) hanno previsto che tale divieto vale sostanzialmente anche per le zone a bassa sismicità (z.s.3): per esse infatti in luogo dell’autorizzazione sismica va acquisito salvo rare eccezioni il deposito sismico e anche in tal caso non si può dare inizio ai lavori se detto titolo non è stato preventivamente acquisito, sulla base di un progetto delle strutture elaborato secondo le vigenti norme sulle costruzioni (N.T.C.). Qui quindi, siamo di fronte ad una norma regionale che "amplifica" gli effetti di una norma nazionale (il TUE).

In tutti i casi è però necessario stabilire preliminarmente se i lavori che interessano in questa sede sono sottoposti – o meno all’applicazione del richiamato art. 94, che l’art. 83 dello stesso D.P.R. riferisce a tutte le costruzioni la cui sicurezza possa comunque interessare la pubblica incolumità da realizzarsi in zone dichiarate sismiche>> (intendendo compreso nel concetto di pubblica incolumità, per constante giurisprudenza, anche la privata incolumità). 

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La responsabilità del progettista e la relazione tecnica sostitutiva

Tale disposizione non si presta a definire tipologie di opere da ritenersi, a priori, escluse dell’obbligo dell’autorizzazione>> o deposito>> sismico e quindi dall’obbligo dell’elaborazione di un progetto strutturale rispettoso delle N.T.C.. Il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, competente in ordine all’applicazione delle norme tecniche, ha infatti ravvisato (parere n. 190 del 15/6/99) che ...per le opere cosiddette > non potendosi stabilire, di norma, la loro esclusione dalle procedure di controllo previste dalla legge, né definirne, in modo univoco, l’entità fisica ovvero individuare a priori categorie di opere certamente escluse, si ritiene sia compito primario del progettista valutarne attentamente l’importanza ai fini della sicurezza strutturale e, quindi, la necessità o meno di applicazione della normativa antisismica>> e ha conseguentemente concluso che ...non si può che affidare, innanzi tutto, alla responsabilità del progettista e, successivamente, alla verifica da parte dell’Ente territoriale preposto ogni valutazione di merito rispetto alla varietà dei casi che si prospettano, assumendo come unica discriminante il criterio della sicurezza in funzione della pubblica incolumità>>.

Trasferendo quanto sopra al caso di specie, il TAR ritiene che gli Uffici della Regione possano correttamente adempiere l’obbligo di controllo sopra richiamato verificando che sia stata acquisita l’autorizzazione sismica>>, ovvero il deposito sismico>> presso il Settore Provinciale del Genio Civile competente per territorio; oppure, se tale provvedimento autorizzativo dovesse mancare, verificando che tra la documentazione loro trasmessa sia compresa una relazione tecnica del progettista (tecnico abilitato ed iscritto al rispettivo Ordine professionale) che dimostri, in ragione dell’eseguità dell’opera e dell’inesistenza di rischi per la pubblica e privata incolumità, che detto provvedimento non è richiesto ai sensi dell’art. 83 del D.P.R. 380/2001 s.m.i..

Attenzione però: la citata relazione tecnica non può essere sostituita da una mera dichiarazione dell’insussistenza di tale obbligo ma, anzi, essa deve essere adeguatamente argomentata fornendo i dati di fatto e le valutazioni elaborate (quali la distanza da siti frequentati da persone o interessati dalla presenza di manufatti, ecc.) che sono necessari per valutare la correttezza delle conclusioni a cui perviene.

La Regione può delegare le attività di controllo sismico al comune?

Secondo quanto poi disposto dall’art. 4, bis co. 1, della L. Reg. Campania 07.10.1983 n. 9: “Le attività e le funzioni di competenza del settore provinciale del Genio civile, di cui agli articoli 2, 4 e 5, come modificati dall’articolo 10 della legge regionale 28 dicembre 2009, n. 19 (Misure urgenti per il rilancio economico, per la riqualificazione del patrimonio esistente, per la prevenzione del rischio sismico e per la semplificazione amministrativa), sono trasferite ai comuni, alle unioni dei comuni o dei comuni in forma associata che, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, fanno specifica richiesta al competente ufficio regionale entro il 31 gennaio di ogni anno. Le medesime attività e funzioni afferenti opere la cui altezza strutturale superi i metri 10,50 restano in capo al Genio civile”.

Quindi, da qui discenderebbe l’avvenuto trasferimento ai Comuni richiedenti delle funzioni amministrative relative alla materia della difesa del territorio dal rischio sismico, in precedenza di competenza del settore provinciale del Genio Civile.

Nel caso specifico, è quindi dirimente, - come già osservato dal Consiglio di Stato, adito in sede di tutela interinale, per un caso analogo -, la considerazione che “dal quadro normativo e applicativo, così come ricostruito dalle parti, possa desumersi la regola secondo la quale, nel caso in cui il comune competente sia destinatario di specifica delega ai sensi dell’articolo 4 bis della legge regionale 9/1983 – e dunque debba essere considerato autorità competente (entro certi limiti) anche per gli aspetti sismici – la relazione tecnica sostitutiva dell’autorizzazione sismica per le opere di modesto rilievo (fra le quali possono farsi rientrare i muretti a secco) ben possa essere presentata al Comune (reg. 4/2010; e circ. n. 506423 del 3/7/2012); che, dunque, ove ciò risulti comprovato dagli atti di causa, e dall’istruttoria emerga che il comune di riferimento è stato effettivamente delegato ai sensi dell’art. 4 bis cit., il deposito di tale relazione tecnica presso il comune debba ritenersi sufficiente ad integrare le condizioni richieste dal bando in relazione ai profili sismici, sempre che esso, ovviamente, sia avvenuto tempestivamente rispetto alla domanda di ammissione al finanziamento” (Cons. di Stato, ordinanza n. 248/2021).

Quindi:

1. il comune era diventato competente in materia sismica;
2. la Comissione sismica del comune ha espresso l’indirizzo secondo il quale “vista la nota A.G.C. n. prot. 417473 del 31.05.2012 e quella prot. 2012.0506423 del 03.10.2017, questa Commissione ritenendo che i muri a secco per loro natura non rientrano oggi fra le fattispecie cui si applica l’art. 94 del D.P.R. 380/2001, per le istanze presentate per i muri a secco verificherà se il PROGETTISTA con la sua RELAZIONE sulla sua responsabilità ha dimostrato che il progetto è riferito ad un’opera di > la cui sicurezza non interessa la pubblica incolumità cosa che esclude l’obbligo dell’autorizzazione o del deposito sismico o della N.T.C. 2008; o se invece nel caso trattato esistono le condizioni per l’ottemperanza piena della N.T.C. 2008 e alla normativa sismica in tema di sicurezza per la pubblica incolumità ...”.

Nel caso all’esame, parte ricorrente ha trasmesso alla Regione Campania l’attestazione di cantierabilità delle opere rilasciata dal Comune, dovendosi, quindi, per ciò solo, considerare verificata la condizione di efficacia del titolo edilizio ai sensi dell’art. 94 dpr 380/2001. L’Amministrazione regionale, disponendo l’esclusione della ricorrente, ha quindi omesso di considerare, illegittimamente, la decisiva rilevanza dell’attestazione del Comune, quale Ente competente alla gestione delle relative funzioni, prodotta in allegato alla domanda di ammissione al beneficio. 

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Autorizzazione sismica: le regole sono statali ma il rilascio spetta alla regione! Un altro caso illuminante

Tar Calabria: le specifiche finalità della disciplina delle costruzioni in zone sismiche hanno determinato la previsione di un rigoroso regime autorizzatorio (art. 93 T.U.E.) che impone, a chiunque intenda procedere ad interventi in tali zone, di darne preavviso scritto allo sportello unico che, a sua volta, provvede alla trasmissione alla struttura regionale, competente a concludere il procedimento di autorizzazione con un provvedimento espresso.

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Tra autorizzazione sismica, SCIA e cantierabilità del progetto

Infine, si evidenzia che, secondo condiviso orientamento giurisprudenziale, “L'autorizzazione sismica, anche se non costituisce presupposto per il rilascio del permesso di costruire o per la presentazione della SCIA, è condizione di efficacia dello stesso e quindi, è necessaria per l'inizio dei lavori” (T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 12/03/2020, n. 366).

Detto questo, nel nostro caso però, come visto sopra, era stata nominata, da parte dell’Amministrazione comunale, una propria commissione per l’autorizzazione sismica avente le stesse funzioni del Genio civile, tanto che assume determinante significato l’assenza di alcuna comunicazione di diniego all’avvio dei lavori da parte dell’Ente Comunale nei successivi 30 giorni dalla trasmissione della richiamata SCIA (nello stesso senso, T.A.R. Campania, sez. III, 12.07.2021, 4787) e, soprattutto, l’attestata cantierabilità del progetto.

Pretendere, in altri termini, che l’istante, attuale ricorrente, alleghi alla pratica di finanziamento un titolo abilitativo, l’autorizzazione sismica, non rilasciato né rilasciabile dall’Amministrazione comunale, a tanto delegata dal Genio Civile, si tradurrebbe in un adempimento impossibile per il richiedente onde ottenere il richiesto finanziamento.

Ciò significa che il bando, nella parte in cui si riferisce esclusivamente alla sola autorizzazione sismica, va necessariamente adeguato alla portata ed entità dell’intervento programmato dal richiedente, non considerando quest’ultima, come invece fatto, come elemento imprescindibile e non surrogabile della progettazione esecutiva.

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