Lottizzazione abusiva: cos'è e quando gli immobili di civile abitazione in zona agricola sono illegali

Il caso che andiamo ad esaminare oggi è relativo ad una lunghissima sentenza, la n. 23010/2020 del 29 luglio scorso (udienza del 10 gennaio 2020), riferita al delitto di cui agli artt. 110, 323 cod. pen. (capo D) - lottizzazione abusiva dei terreni a scopo edificatorio

Nello specifico, si ipotizza (capo a) la lottizzazione abusiva di terreni agricoli a scopo edificatorio realizzata mediante le distinte condotte di seguito indicate ascritte ai ricorrenti a vario titolo:

• demolizione e ricostruzione, con ampliamento volumetrico, di cinque edifici esistenti, di cui tre allo stato di rudere, oggetto di due diversi permessi di costruire: con il permesso n. 3340/2008 era stata autorizzata la demolizione di quattro edifici e la loro ricostruzione in un unico edificio; con il permesso di costruire n. 3399/2008 era stata autorizzata la demolizione e la ricostruzione di un edificio;
• ulteriori aumenti volumetrici effettuati con separate DIA in variante (rispettivamente, n. 56/2010 relativa all'ampliamento del seminterrato, e n. 230/2010 relativa alla realizzazione di un garage);
• sbancamento non autorizzato circostante l'immobile di cui al permesso di costruire n. 3340/2008 e realizzazione di una strada di accesso in assenza di permesso;
• realizzazione di una strada di collegamento con altro immobile.

Tali interventi, secondo la rubrica, erano stati autorizzati ed effettuati in contrasto con gli artt. 54 e 55, legge reg. Lazio n. 38 del 1999, come modificata dalla legge n. 8 del 2003, 23, legge reg. Lazio n. 15 del 2008, nonché 3, lett. d), d.P.R. n. 380 del 2001 e 28, legge n. 1150 del 1942.

Le condotte sono state ascritte al legale rappresentante della società immobiliare proprietaria dell'area di intervento, titolare dei permessi e committente dei lavori; al legale rappresentante della società realizzatrice della strada boscata di cui al capo C; ai progettisti delle opere assentite con i permessi di costruire sopra indicati; d) al responsabile dello sportello unico per l'edilizia del comune che aveva rilasciato i due permessi.

Di fronte al ricorso di più attori, la Corte di Cassazione rigettava tutti i gravami

Il fatto

Secondo la Corte di appello i fabbricati oggetto dei due permessi di costruire, contraddistinti con le lettere A (fabbricato principale), B, C e D (annessi agricoli), erano distinti l'uno dall'altro.

Secondo quanto risulta dalle sentenze di merito, il fatto in esse descritto può essere così compendiato:

• a) quattro fabbricati sono stati demoliti e ricostruiti mediante accorpamento a quello più grande (identificato con la lettera A) traslato di oltre 50 metri rispetto alla posizione originaria;
• b) la somma matematica delle volumetrie realizzate è superiore a quella preesistente;
• c) due dei fabbricati preesistenti erano ruderi;
• d) il nuovo fabbricato è diverso per sagoma e volumetria da quello precedente;
• e) il nuovo fabbricato è destinato ad uso turistico-ricettizio in quanto dotato di camere, ciascuna con bagno proprio, di un ampio parcheggio interrato e di una piscina coperta collegata ai piani superiori con ascensore;
• f) la società titolare del permesso non esercita attività agricola a titolo principale;
• g) l'immobile non è dotato di locali (stalle, depositi, ecc. ecc.) collegati all'esercizio dell'attività agricola;
• h) il quinto fabbricato è stato demolito e ricostruito ottenendo volumetrie superiori a quelle precedenti;
• i) l'immobile preesistente era un rudere;
• l) il nuovo fabbricato è dotato di ampio garage ma è privo di locali (stalle, depositi, ecc. ecc.) collegati all'esercizio dell'attività agricola;
• m) la società titolare del permesso non esercita attività agricola a titolo principale;
• n) l'immobile è stato collegato a quello più grande mediante una strada di collegamento realizzata 'ex novo';
• o) l'immobile più grande è stato a sua collegato all'azienda agricola mediante una strada di collegamento realizzata anch'essa 'ex novo';
• p) la realizzazione della strada ha determinato sbancamenti e movimenti terra di notevole consistenza;
• q) il fabbricato più grande (A) è stato realizzato in zona sottoposta a vincolo assoluto;
• r) il fabbricato più piccolo è stato realizzato in zona agricola;
• s) per entrambi gli interventi non sussisteva il cd. lotto minimo di intervento e le volumetrie realizzate sono superiori a quelle consentite in base agli standard di piano;
• t) attraverso l'insieme del interventi oggetto dei due permessi di costruire si è proceduto alla lottizzazione abusiva dei terreni a scopo edificatorio.

La qualificazione degli interventi

Per gli ermellini, gli interventi oggetto di scrutinio non possono essere in alcun modo qualificati (né avrebbero potuto esserlo già in base alle loro rappresentazioni grafiche) come interventi di ristrutturazione, bensì come veri e propri interventi di nuova costruzione.

Del resto, la demolizione di ben quattro corpi di fabbrica distanti tra loro e la edificazione, al loro posto, di un unico immobile mediante accorpamento delle volumetrie espresse da quelli precedenti, immobile oltretutto ricostruito in area di sedime diversa da quella precedentemente occupata, in nessun modo può rientrare nella definizione di ristrutturazione, nemmeno nella forma cd. "pesante", e ciò pur tenendo conto delle modifiche introdotte dall'art. 30, comma 1, lett. a), d.l. 21 giugno 2013, convertito con modificazioni dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, che ha eliminato, per gli interventi da effettuare in zone non sottoposte a vincolo ai sensi del d.lgs. n. 42 del 2004, l'obbligo del rispetto della sagoma preesistente (di qui, come detto, l'irrilevanza dell'esistenza del vincolo paesaggistico).

Non solo: si deve aggiungere che la ricostruzione dell'edificio demolito in area di sedime diversa da quella iniziale concorre a qualificare l'intervento come di nuova costruzione. Costituisce insegnamento consolidato della Corte di cassazione quello secondo il quale la necessità della costruzione dell'edificio demolito nell'area di sedime originaria è un requisito insito nella nozione stessa di ristrutturazione, atteso che tale nozione deve essere oggetto di interpretazione restrittiva poiché la sua disciplina costituisce un'eccezione al principio generale secondo il quale ogni trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, che ne comporti una rilevante modifica nel suo assetto, necessita di essere assentita con il permesso di costruire.

Insomma, ok a delle piccole modifiche, ma non a quelle ravvisate, che non possono essere tollerate (ed esulano, quindi dal concetto di ristrutturazione edilizia) in quanto dislocazioni dell'immobile che le stesse regioni qualificano come variazione essenziale al progetto approvato ai sensi dell'art. 32, comma 1, lett. a), d.P.R. n. 380 del 2001. La regione Lazio non ha mai consentito (e non consente), se non in casi specificamente ed eccezionalmente previsti, la ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione di edifici preesistenti mediante accorpamento di volumetrie espresse da altri edifici e la traslazione dell'area di sedime.

In conclusione, la ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione deve essere effettuata rispettando sempre l'area di sedime del manufatto originario; eventuali tolleranze possono essere ammesse nei limiti del 2%. Allo stesso modo, è estranea al concetto di ristrutturazione la possibilità di incrementare la volumetria dell'edificio demolito e ricostruito utilizzando quella di edifici diversi demoliti puramente e semplicemente. Eventuali deroghe possono essere eccezionalmente consentite solo con leggi derogatorie ma nei soli casi e limiti in esse previsti.

NB - il Comune non può mai consentire, nemmeno a livello di pianificazione generale, interventi che pur formalmente qualificati come di ristrutturazione edilizia di fatto comportano una sostanziale deroga (o ampliamento) dell'ambito applicativo della lettera d) del comma 1 dello stesso articolo 3. Quindi ne consegue che l'incidenza, nella presente vicenda, della delibera consiliare n. 36/11 del 30/09/2005 del Comune di Cassino, che consentiva l'accorpamento degli edifici in caso di ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione, è assolutamente irrilevante, sotto ogni profilo, anche soggettivo, essendo tale l'evidenza del contrasto di tale atto amministrativo con le fonti gerarchicamente sovraordinate.

La conformità urbanistica delle opere agli strumenti urbanistici

Tutti gli interventi sono stati realizzati in zona agricola. La rubrica ipotizza, al riguardo, la violazione degli artt. 54 e 55, legge reg. Lazio n. 38 del 1999, e 23 legge reg. Lazio n. 15 del 2008. Quindi:

• a) all'epoca dei fatti la trasformazione dei suoli agricoli era consentita solo per finalità legate alla produzione vegetale, all'allevamento animale o alla valorizzazione dei relativi prodotti, nonché ad attività connesse e compatibili;
• b) tra le attività compatibili erano comprese quelle relative all'agriturismo e al turismo rurale, come definite dalla legge reg. Lazio n. 14 del 2006, nessuna delle quali, peraltro, dichiarata dalla società immobiliare a sostegno della richiesta dei permessi di costruire nn. 3399/08 e 3340/08;
• c) la società titolare dei permessi non era nemmeno iscritta all'elenco provinciale di cui all'art. 17, legge reg. n. 14 del 2006, né era titolare di azienda agricola in connessione con la quale esercitare il turismo rurale, peraltro consentito solo in immobili trasformati (e non realizzati ex novo);
• d) le nuove edificazioni in zona agricola erano consentite soltanto se necessarie alla conduzione del fondo e all'esercizio delle attività agricole e di quelle ad esse connesse;
• e) al più, ma ai soli fini dell'esercizio dell'attività agrituristica, erano consentiti ampliamenti e nuove edificazioni al fine realizzare locali da destinare "servizi";
• f) nuove costruzioni erano consentite per le attività di accoglienza ed assistenza degli animali;
• g) in ogni caso, ove ammessa, la edificazione di nuovi immobili doveva comunque rispettare indici di fabbricabilità molto bassi (0,01 mc/mq o, al massimo, 0,03 mc/mq; pag. 24 della sentenza del Tribunale) e l'area asservita doveva avere un'estensione minima di 10.000 mq. (requisito del tutto assente).

Ne consegue che gli interventi realizzati in ossequio ai titoli edilizi sopra indicati non potevano essere realizzati in zona agricola in quanto nuove costruzioni non destinate ad alcuno degli scopi consentiti in dette zone, realizzati in assenza di finalità connesse alla conduzione del fondo (non dichiarate), in assenza anche del lotto minimo di intervento, da soggetto giuridico privo delle qualifiche necessarie.

La lottizzazione abusiva

I giudici di merito hanno ritenuto la destinazione turistico-ricettiva degli immobili realizzati desumendo, in ogni caso, dalla totale mancanza (sin dalla fase progettuale) di locali destinati all'esercizio dell'attività agricola, la destinazione (quantomeno) puramente residenziale degli immobili stessi (sul fatto che la destinazione agri-turistica non era stata indicata negli elaborati progettuali, non v'è contestazione alcuna).

Si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio, recita, l'art. 30, comma 1, d.P.R. n. 380 del 2001, «quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione; nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero,. l'ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio» (l'art. 23, legge reg. Lazio n. 15 del 2008 contiene una definizione sostanzialmente sovrapponibile).

La lottizzazione abusiva può realizzarsi in tre modi:

• a) lottizzazione materiale (o con opere o fisica), di cui alla prima parte del comma 1 dell'art. 30, cit.;
• b) lottizzazione negoziale, di cui alla seconda parte del comma 1;
• c) lottizzazione cd. mista (quando all'attività negoziale o di frazionamento segue quella di materiale realizzazione delle opere e del programma lottizzatorio). Nel caso di specie si verte senza alcun dubbio nell'ipotesi della lottizzazione materiale.

Nel caso di specie, si è trattato di interventi ingenti che, valutati nel loro complesso, hanno determinato lo stravolgimento dell'assetto territoriale dell'area di intervento mediante la realizzazione "ex novo" di due immobili non destinati allo svolgimento di attività agricole bensì turistic-oricettive, sbancamenti significativi, parcheggi interrati e strade di raccordo (opere queste ultime di urbanizzazione primaria).

La deduzione difensiva secondo la quale gli interventi realizzati non avrebbero comportato la necessità di opere di urbanizzazione, da un lato è contraddetta dall'esistenza stessa delle opere positivamente realizzate, dall'altro è supportata da inammissibili (perché incomplete) deduzioni fattuali (le dichiarazioni dell'arch. Fava) e da giudizi oltretutto francamente inaccettabili (come quello espresso dal dott. Pirolli secondo il quale, trattandosi di zona agricola, non erano previsti interventi di urbanizzazione primaria e secondaria).

Importante: l'ulteriore deduzione difensiva secondo la quale la lottizzazione abusiva presuppone che l'area di intervento sia completamente inedificata è del tutto infondata. Costituisce infatti insegnamento consolidato della Corte di cassazione che integra il reato di lottizzazione abusiva anche la modifica dell'originaria destinazione d'uso di immobili oggetto di un piano di lottizzazione, attraverso il frazionamento di un complesso immobiliare in modo che le singole unità perdano la originaria destinazione d'uso alberghiera per assumere quella residenziale, atteso che tale modificazione si pone in contrasto con lo strumento urbanistico costituito dal piano di lottizzazione.

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