Lavori Pubblici: il ruolo fondamentale del Direttore dei Lavori, occhio e voce della committenza

Il PNRR e la correlata ripresa degli investimenti in opere per la collettività ci invitano ad approfondire le opportunità e le peculiarità dell’operato dei liberi professionisti tecnici nel mondo dei lavori pubblici.

Opere pubbliche: le 5 fasi di un procedimento articolato

Il procedimento che porta un committente pubblico a veder realizzata un’opera è assai articolato.

Si dipana usualmente in cinque fasi:

1. programmazione;
2. progettazione;
3. scelta del contraente (impresa);
4. esecuzione;
5. collaudo.

A ciascuno di questi passaggi si associano attori e figure differenti che, integrate nella struttura dell’Ente o individuate nel libero mercato dei professionisti, supportano la committenza pubblica nella buona riuscita dei lavori.

La normativa, come sappiamo costituita primariamente dal D.lgs 50-2016, correntemente detto “codice dei contratti pubblici” o “codice appalti”, nonché dalle disposizioni collegate, pone la dovuta attenzione anche alla fase di cantiere, definita “esecuzione”. Nel suo vasto articolato il “Codice” ripercorre le richiamate fasi procedimentali e per ciascuna detta i principi e, anche con rimando alla disciplina attuativa (come decreti ministeriali, linee guida ANAC), le regole a cui si assoggettano i contratti pubblici di lavori, oltre che quelli di servizi e di forniture.

La fase di "esecuzione" del contratto di lavori pubblici

La fase di materiale realizzazione dell’opera trova una sua regolamentazione primaria in un gruppo di articoli del Codice, dal n. 100 al n. 113 bis., riuniti nel “Titolo V – Esecuzione”. Queste disposizioni perseguono l’obiettivo, in buona parte raggiunto, di indicare le opportune modalità organizzative ed operative che il committente pubblico, sovente definito “Stazione Appaltante”, deve implementare ed eseguire. In altri termini il D.lgs 50-2016 impone all’Ente un modello organizzativo per il “governo” della fase di cantiere, al fine di pervenire a lavori “eseguiti a regola d'arte ed in conformità al progetto e al contratto” (art. 101, comma 3).

Il ragionamento portato dal legislatore, che a sua volta ha recepito nell’allestimento del Codice le sovraordinate Direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE dell'Unione Europea, è il seguente: le fasi di programmazione e progettazione hanno portato alla scelta da parte dell’Ente di un progetto tecnicamente completo ed adeguato alle aspettative, testualmente “al soddisfacimento dei bisogni della collettività” (art. 23, comma 1);

• la fase di scelta del contraente, definita anche di appalto dei lavori, ha fornito un operatore economico di adeguata capacità, quindi in grado di eseguire l’opera conformemente al progetto e, aspetto sostanziale, alle condizioni economiche offerte in sede di gara;
  
  
• la contrattualizzazione formalizza questi patti e queste condizioni tra le parti (committente pubblico e appaltatore); la fase di esecuzione deve consentire il lineare e fattivo riscontro dei citati presupposti: l’opera deve essere realizzata nel rispetto degli elementi qualitativi, quantitativi, di costo e di tempo formalmente pattuiti.

Questa lettura è avvalorata dal carattere residuale che anche nel D.lgs 50-2016 hanno le cosiddette “varianti in corso d’opera”. L’articolo 106 del Codice dedicato alla “Modifica dei contratti durante il periodo di efficacia” limita le possibilità di ricorso a varianti in fase d’esecuzione confermando il carattere residuale dello “ius variandi” con incremento dei costi.

Decenni di progetti disattesi e sostanzialmente modificati in fase di realizzazione, di conseguenti extra costi a carico del committente pubblico (emanazione della collettività di riferimento), di qualità esecutiva inadeguata, hanno portato il legislatore sin dalla Legge 109-1994 (la arcinota “Merloni”) a ritenere centrale la qualità e la completezza del progetto da porre in appalto. Questo anche lasciando uno spazio assai esiguo alle modifiche in corso di cantiere.

Ne consegue il seguente auspicato virtuoso flusso: adeguata programmazione, buona progettazione corredata di verifica e validazione, efficace scelta dell’appaltatore, corretta esecuzione opportunamente diretta e controllata, conseguente collaudabilità dei lavori. In altri termini: bisogni della collettività soddisfatti nei tempi e secondo i costi preventivati.

È possibile giungere a tale risultato all’interno di un quadro complesso come quello delle opere pubbliche? La normativa vagheggia una irreale “favola a lieto fine”, oppure la sfida può essere accettata e ben gestita?

I soggetti della stazione appaltante

L’art. 101 del D.Lgs. 50-2016 si intitola significativamente “Soggetti delle stazioni appaltati” ed illustra quella che con un termine alla moda potremmo chiamare la “governance” della fase di esecuzione del contratto.

Tali soggetti di parte “pubblica” sono:

• il RUP (Responsabile unico del procedimento);
• lo staff di D.L.;
• il collaudatore.

Nel dettaglio l’articolo della norma prevede al comma 2  la seguente indicazione: “Per il coordinamento, la direzione ed il controllo tecnico-contabile dell'esecuzione dei contratti pubblici relativi a lavori, le stazioni appaltanti individuano, prima dell'avvio delle procedure per l'affidamento, su proposta del responsabile unico del procedimento, un direttore dei lavori che può essere coadiuvato, in relazione alla complessità dell'intervento, da uno o più direttori operativi e da ispettori di cantiere.”

A complemento è opportuno richiamare anche la lettera d del comma 3, che recita: (il D.L. deve …) “…svolgere, qualora sia in possesso dei requisiti richiesti dalla normativa vigente sulla sicurezza, le funzioni di coordinatore per l’esecuzione dei lavori. Nel caso in cui il direttore dei lavori non svolga tali funzioni le stazioni appaltanti prevedono la presenza di almeno un direttore operativo, in possesso dei requisiti previsti dalla normativa, a cui affidarle.”

Abbiamo quindi le seguenti figure: un R.U.P., un D.L. eventualmente coadiuvato da D.O. e/o I.C., un C.S.E. e un Collaudatore, quest’ultimo non sempre obbligatorio.

L'occhio e la voce della committenza

La possibile confusione tra le funzioni di ciascuna figura è subito fugata dal successivo comma 3 dell’art. 101 che dispone “Il direttore dei lavori, con l'ufficio di direzione lavori, ove costituito, è preposto al controllo tecnico, contabile e amministrativo dell'esecuzione dell'intervento affinché i lavori siano eseguiti a regola d'arte ed in conformità al progetto e al contratto. Il direttore dei lavori ha la responsabilità del coordinamento e della supervisione dell'attività di tutto l'ufficio di direzione dei lavori, ed interloquisce in via esclusiva con l'esecutore in merito agli aspetti tecnici ed economici del contratto.” 

Quel “interloquisce in via esclusiva …” non lascia adito a dubbi. Il Direttore dei lavori è l’occhio e la voce della committenza pubblica. Opera d’intesa con il RUP e può ricevere da quest’ultimo le necessarie disposizioni di servizio. Queste però non possono ledere lo spazio operativo che il Codice, disciplina di rango primario, riserva esplicitamente alla figura del Direttore dei lavori.

Con riferimento al complessivo “controllo” affidato alla direzione dei lavori l’art. 111 del Codice, appunto definito “Controllo tecnico, contabile ed amministrativo”, rimandava ad un decreto ministeriale dedicato alle modalità attuative. Tale norma attuativa del Codice è il DM 49-2018 emanato il 7 marzo 2018 dal MIT (Ministero delle infrastrutture e dei trasporti). Il decreto ha la seguente denominazione: Regolamento recante «Approvazione delle linee guida sulle modalità di svolgimento delle funzioni del direttore dei lavori e del direttore dell’esecuzione». Chiarito che la figura del direttore dell’esecuzione è riferita agli appalti di forniture e di servizi, qui interessano le disposizioni relative alla direzione dei “lavori”, quindi i primi 15 articoli del D.M.

Pur non essendo questa la sede per una esaustiva trattazione dell’articolato giova segnalare che il Decreto illustra in modo quasi sempre esauriente (art. 2 - Rapporti con alte figure e art. 3 - Gli strumenti per l’esercizio dell’attività di direzione e controllo) sia i rapporti tra le figure di parte “pubblica”, sia le modalità di interlocuzione con l’appaltatore, controparte firmataria del contratto d’appalto. Inoltre, si definiscono esaurientemente i compiti del Direttore dei lavori, e dell’Ufficio di D.L. ove costituito, in merito all’esercizio delle attività di controllo, all’accettazione dei materiali, alla eventuale sospensione dei lavori, alle funzioni e ai compiti alla fine dei lavori.

Alla “contabilità” dei lavori sono dedicati gli articoli 13, 14 e 15 che guidano il professionista nelle attività di controllo amministrativo, nella tenuta dei documenti contabili e nell’utilizzo per gli interventi minori di forme di contabilità semplificata.

Difendere il progetto

Dalle disposizioni del Codice e del D.M. 49-2018 cosa appare evidente?  Che il potere conferito dalla norma al direttore dei lavori è, nel contesto delle opere pubbliche, assai superiore all’omologa funzione svolta in un lavoro privato. Nei lavori pubblici il D.L. letteralmente dispone dei soldi dell’ente, ad esempio in quanto liquida gli stati di avanzamento. Inoltre è il primo, ancorché non unico, depositario delle salienti attività di controllo da cui discende in buona misura la corretta esecuzione del lavoro, anzi “del contratto”.

Ne derivano responsabilità rilevanti e la necessità di essere adeguatamente preparati anche nei campi della gestione amministrativa e contabile dell’esecuzione dell’opera. Responsabilità che possono trovare, questo è l’auspicio, un adeguato compenso attraverso una corretta applicazione del D.M. Giustizia 17.06.2016, relativo ai corrispettivi professionali in ambito “pubblico”, associata ad una ragionevole negoziazione operata dal RUP in sede di conferimento dell’incarico.

In sostanza è richiesta una prestazione tecnica “professionale” a cui deve legittimamente associarsi un equo onorario.

Le rilevanti funzioni in capo alla direzione dei lavori vengono incardinate all’interno di un gruppo di figure: soggetti “della stazione appaltante” (il richiamato art. 101) che possono, nel rispetto dei singoli ruoli, sommare le proprie forze. Incrementare il potenziale di controllo, ma anche la moral suasion, a disposizione del Committente pubblico nel confronto con l’appaltatore.

L’impostazione qui tratteggiata non risulta sostanzialmente scalfita dalle sopravvenute norme emergenziali che hanno riguardato anche i lavori pubblici (Legge 120-2020, Legge 108-2021), questo nella consapevolezza che i criteri di una buona Direzione dei lavori, inscindibilmente associata alla contabilità degli stessi, sono quelli qui richiamati.

Nei lavori pubblici una squadra di tecnici ha il compito di “difendere il progetto” e la sua fedele trasformazione in opera per la collettività. Tra questi il Direttore dei lavori è la figura che, forte di un’adeguata preparazione e con piena coscienza del ruolo, ha il primario compito di sostenere il confronto quotidiano con l’impresa esecutrice.

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