La restituzione e la compensazione degli oneri concessori: come e quando

Cosa si intende per oneri concessori, definizione, possibilità di restituzione e compensazione, trasferimento di immobili, casi di rivalutazione monetaria

1. Cosa si intende per oneri concessori? Cosa sono gli oneri di urbanizzazione i costi di costruzione?

In edilizia il privato che intende realizzare opere deve prima procedere con:

• a) la presentazione di una pratica edilizie, volta al rilascio del relativo titolo;
• b) il pagamento degli oneri di urbanizzazione e dei costi di costruzione.

Rispetto al punto b) occorre fare alcune precisazioni per delineare le differenze intercorrenti tra gli oneri di urbanizzazione e i costi di costruzione.

Gli oneri di urbanizzazione sono dei corrispettivi che devono essere versati al momento del rilascio del permesso di costruire e che si dividono in:

• Oneri di urbanizzazione primaria: da corrispondere per la realizzazione di strade residenziali, spazi di sosta o di parcheggio, fognature, rete idrica, rete di distribuzione dell'energia elettrica e del gas, pubblica illuminazione, spazi di verde attrezzato, le infrastrutture di comunicazione elettronica per impianti radioelettrici e le opere relative, i cavedi multiservizi e i cavidotti per il passaggio di reti di telecomunicazioni;
• Oneri di urbanizzazione secondaria: da corrispondere per la realizzazione di asili nido e scuole materne, scuole dell’obbligo nonché strutture e complessi per l’istruzione superiore all’obbligo, mercati di quartiere, delegazioni comunali, chiese e altri edifici religiosi, impianti sportivi di quartiere, aree verdi di quartiere, centri sociali e attrezzature culturali e sanitarie (intese come anche quelle opere, costruzioni e impianti destinati allo smaltimento, al riciclaggio o alla distruzione dei rifiuti urbani, speciali, pericolosi, solidi e liquidi, alla bonifica di aree inquinate).

Su altro piano vi sono invece i costi di costruzione, determinati al momento del rilascio del titolo edilizio, che sono da corrispondere in corso d'opera secondo le modalità e le garanzie stabilite dall’ente comunale. Detti oneri rappresentano una sorta di prestazione di natura para-tributaria (a differenza degli oneri di urbanizzazione) che viene determinata tenendo conto della produzione di ricchezza generata dallo sfruttamento definitivo del territorio comunale utilizzato dal privato.

La sottile linee di demarcazione tra le due tipologie di oneri è stata poi tracciata anche dalla giurisprudenza (ormai consolidata) che afferma a chiare lettere che “Mentre la quota del contributo per il rilascio del permesso di costruire commisurata al costo di costruzione risulta ontologicamente connessa alla tipologia e all'entità (superficie e volumetria) dell'intervento edilizio e vuole in qualche modo “compensare” la c.d. compartecipazione comunale all'incremento di valore della proprietà immobiliare in ragione della trasformazione del territorio consentita al privato istante, quella commisurata agli oneri di urbanizzazione assolve alla prioritaria funzione di compensare invece la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona, con la precisazione che per “aumento del carico urbanistico” deve intendersi tanto la necessità di dotare l'area di nuove opere di urbanizzazione, quanto l'esigenza di utilizzare più intensamente quelle già esistenti” (cfr. Consiglio di Stato sez. II, 13/01/2022, n.235).

2. Quando il privato può chiedere la restituzione o la compensazione/storno degli oneri concessori versati all’amministrazione per il rilascio del titolo edilizio?

Come detto, la corresponsione di tali oneri è strettamente collegata con l’esecuzione delle opere assentite con il titolo edilizio.

Infatti la mancata esecuzione delle opere implica un incameramento, da parte dell’ente territoriale, di un onere che perde qualsiasi funzione e ragione d’essere.

Proprio per tale ragione:

• a) la rinunzia;
• b) il mancato utilizzo del permesso di costruire;
• c) la decadenza del titolo;

comportano per l’amministrazione pubblica l'obbligo di restituzione sia degli oneri di urbanizzazione che dei costi di costruzione sostenuti dal privato.

Addirittura, tale obbligo restitutorio sorge anche in quei casi in cui il titolo edilizio rilasciato al privato sia stato solo parzialmente utilizzato.

In questa ipotesi la restituzione, infatti, dovrebbe avvenire “pro quota”.

Come affermato dalla giurisprudenza amministrativa “Il diritto alla restituzione sorge non solamente nel caso in cui la mancata realizzazione delle opere sia totale, ma anche ove il permesso di costruire sia stato utilizzato solo parzialmente, tenuto conto che sia la quota degli oneri di urbanizzazione, che la quota relativa al costo di costruzione sono correlati, sia pur sotto profili differenti, all'oggetto della costruzione, di talché l'avvalimento solo parziale delle facoltà edificatorie comporta il sorgere, in capo al titolare, del diritto alla rideterminazione del contributo ed alla restituzione della quota di esso che è stata calcolata con riferimento alla porzione non realizzata” (cfr. T.A.R. Catania, (Sicilia) sez. I, 18/12/2020, n.3454).

Oltre alla restituzione è possibile anche la compensazione (o storno) tra oneri concessori afferenti a titoli edilizi differenti purché correlati da un rapporto di unicità.

Infatti, il privato richiedente un nuovo titolo edilizio - rappresentante una continuazione/variazione rispetto ad opere già sottoposte ad altro titolo non integralmente utilizzato – può vedersi stornato o compensato il quantum già corrisposto in precedenza per il rilascio del primo titolo, con conseguente possibilità da parte dell’amministrazione di richiedere unicamente gli eventuali maggiori oneri dovuti per il rilascio del nuovo titolo.

Opera quindi così il principio di unicità secondo cui se il rilascio del titolo edilizio successivo si presenta con un mero continuum rispetto al precedente, e gli oneri versati e da versare possono essere legittimante, previa valutazione da parte dell’amministrazione, compensati o stornati.

3. Quale azione deve essere esercitata dal privato per la restituzione degli oneri? Ed entro quale termine?

In tutti i casi predetti (decadenza, rinuncia, mancato utilizzo totale o parziale del titolo) la corresponsione degli oneri da parte del privato in favore dell’amministrazione rappresenta un indebito pagamento privo di effettiva giustificazione.

Ciò comporta il diritto del privato di poter azionare nei confronti dell’ente che li ha riscossi la pretesa restitutoria ai sensi degli artt. 2033 e 2041 c.c., per indebito oggettivo o ingiustificato arricchimento.

Tale domanda, essendo strettamente correlata ad un rapporto obbligatorio intercorrente tra amministrazione pubblica e privato richiedente, è soggetta alla giurisdizione amministrativa, come peraltro affermato dalla granitica giurisprudenza secondo cui l’accertamento richiesto per la restituzione rientra a tutti gli effetti nel novero delle materie di spettanza esclusiva della G.A., ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

Proprio per tali ragioni, la pretesa azionabile dal privato non è soggetta al termine decadenziale di 60 giorni ma, diversamente, è assoggettata al termine prescrizionale ordinario decennale che decorre dalla data di rilascio del titolo edilizio.

4. Nel caso di trasferimento di immobili chi è tenuto alla corresponsione degli oneri concessori? Il nuovo proprietario può chiedere la restituzione o la compensazione/storno degli oneri concessori versati dal venditore dante causa? 

Come detto, la regola generale vuole che il soggetto che esegue gli interventi sia quello tenuto a versare i relativi oneri concessori.

Questo meccanismo si sposa perfettamente con la natura dell’obbligazione propter rem, caratterizzante proprio gli oneri concessori.

Infatti, attesa la stretta correlazione tra pagamento degli oneri ed esecuzione delle opere, l’obbligo di corresponsione non segue il richiedente del titolo edilizio, che ben potrebbe alienare l’immobile soggetto ad intervento edilizio prima dell’inizio dei lavori.

Per tale ragione non si ritiene operante il maccanismo solidaristico tra dante causa e acquirente, salvo il caso eccezionale in cui entrambi i soggetti abbiano dato esecuzione alle opere, il primo (dante causa) iniziandole e il secondo (l’acquirente) proseguendole.

La stessa giurisprudenza afferma a chiare lettere che: “(…) non offrendo la legge, che ne disciplina il regime, alcun indicatore normativo speciale che faccia ritenere comunque applicabile la disciplina civilistica della solidarietà derivante dalla fattispecie dell'accollo, la parte cedente, che non ha iniziato l'edificazione e quindi non abbia realizzato, neppure in minima parte, la costruzione degli edifici, viene a trovarsi liberata, in virtù della cessione del titolo edilizio, dall'obbligo di corrispondere gli oneri di concessione ed il contributo di costruzione di cui alla L. n. 10 del 1977, non essendosi verificato il presupposto di esigibilità del credito pubblico, ovvero la materiale trasformazione urbanistica del territorio. Laddove, invece, il presupposto di esigibilità del credito, ossia l'edificazione, abbia avuto consistenza in capo al dante causa ed al cessionario, sia il dante causa che il cessionario sono solidalmente tenuti nei confronti dell'amministrazione al pagamento degli oneri concessori, in quanto, in tal caso, l'identico fenomeno urbanistico ed edilizio ha tratto origine da due coautori. Che il contributo concessorio sia strettamente connesso all'attività di trasformazione del territorio è altresì provato dal fatto che ove tale circostanza non si verifichi (o perché il privato rinunci o non utilizzi il permesso di costruire ovvero anche quando sia intervenuta la decadenza del titolo edilizio), il relativo pagamento risulta privo della causa dell'originaria obbligazione di dare cosicché l'importo già versato va restituito”. T.A.R. Catania, (Sicilia) sez. I, 26/09/2013, n.2287.

Tuttavia, nell’ambito dell’autonomia negoziale è comunque consentito alle parti prevedere all’interno dell’atto di alienazione che i menzionati oneri siano corrisposti direttamente dal dante cause. 

Ad ogni modo la corresponsione effettuata dal dante causa non consente comunque al nuovo acquirente di richiedere all’ente comunale la restituzione degli oneri - ovvero lo storno/compensazione rispetto ad oneri ulteriori riferiti ad altro titolo – per la mancata utilizzazione (anche parziale), la rinuncia o la scadenza del titolo edilizio. Infatti, la restituzione o il riconoscimento di una compensazione o di uno storno è possibile solo nei confronti dello stesso soggetto che abbia effettuato il versamento delle somme all’ente.

Pertanto, si cristallizza la regola secondo cui la mancata utilizzazione del titolo edilizio da parte del precedente proprietario non legittima l’acquirente a richiedere la restituzione degli oneri versati dal precedente proprietario nè, parimenti, la compensazione o lo storno per il rilascio di un nuovo titolo edilizio riferito al medesimo immobile, vista la carenza di qualsivoglia legittimazione atta a consentirne la richiesta.

5. In caso di restituzione degli oneri sono dovuti anche gli interessi e la rivalutazione monetaria?

In ultima analisi, la domanda di restituzione degli oneri concessori può involvere anche:

• gli interessi;
• la rivalutazione monetaria.

Con riguardo agli interessi, risulta ormai ammessa la relativa richiesta da calcolarsi sin dal momento della domanda del privato.

Diversamente, non risulta dovuta la rivalutazione monetaria in quanto il debito dell’amministrazione rappresenta un debito di valuta e non di valore.

Dopotutto, essendo debiti pecuniari non solo i debiti consistenti in una somma di danaro quantificata, ma anche quelli in cui l'obbligazione sia una somma determinabile in base a criteri di computo precostituiti sin dal momento della nascita dell'obbligazione stessa (come nel caso degli oneri concessori), in quanto obbligazioni di valuta, sono soggetti al principio nominalistico e come tali non sono soggetti a rivalutazione automatica.