La nuova tipizzazione degli interventi strutturali in zone sismiche: più responsabilità per i professionisti

La normativa tecnica in materia antisismica pone ai Professionisti addetti ai lavori, diversi problemi di interpretazione, soprattutto in ordine alla classificazione delle opere strutturali in una delle tre macro-tipologie di interventi delineate nell'art.94 bis del d.p.r. 380/2021.

Lo scopo dell’articolo è quello di dirimere questi dubbi, descrivendo dettagliatamente le intenzioni del Legislatore che hanno portato alla successiva emanazione delle linee guide ministeriali.

1. La disciplina degli interventi strutturali in zona sismica ed il concetto di rilevanza ai fini della pubblica incolumità

La riforma dell’autorizzazione sismica ha costituito un presupposto essenziale per ridurre i tempi delle procedure edilizie, in particolare del permesso di costruire, in un’ottica di un aumento di tutela dell’interesse pubblico in un settore in cui la disciplina è assai risalente.

La portata innovativa dell’art. 94 bis t.u. ed. è stata indubbiamente rilevante, poiche’ l’obbligo di acquisire preventivamente l’autorizzazione sismica per la realizzazione di costruzioni, dall’entrata in vigore della legge 14 giugno 2019 n.55, non è più posto in relazione con la sola classificazione delle zone sismiche, ma anche principalmente alle caratteristiche dell’intervento strutturale e del suo impatto nei riguardi della pubblica incolumità.

Viene pertanto elevato come criterio fondamentale, quello della rilevanza ai fini della pubblica incolumità.

La principale novità è consistita nel fatto che, per i lavori di minore rilevanza, ovvero per quelli privi di rilevanza, con esclusione quindi soltanto degli interventi classificati come rilevanti ex lett. a) del co.1 dell’art.94 bis, non è necessario ottenere preventivamente l’autorizzazione sismica da parte dei competenti uffici tecnici delle regioni, vale a dire dell’ufficio del genio civile competente per territorio.

In definitiva il Legislatore ha previsto per i lavori edilizi più semplici, un avvio dei lavori senza l’attesa di un’autorizzazione preventiva, rimanendo fermo da un lato l’obbligo del titolo abilitativo all’intervento edilizio, e dall’altro lato, la possibilità di effettuare controlli a campione ex. art.94 bis t.u. ed. commi 4 e 5

Successivamente l’art. 9-quater della Legge 12 dicembre 2019, n.156 di conversione del decreto 123/2019 (Disposizioni urgenti per l’accelerazione e il completamento delle ricostruzioni in corso nei territori colpiti da eventi sismici) ha ulteriormente modificato il testo dell’art.94-bis del dpr 380/2001 cancellando la preventiva autorizzazione per gli interventi nelle località a bassa sismicità (zone 3 e 4).

La norma ha apportato alcune modifiche alla disciplina degli interventi strutturali in zone sismiche, peraltro già ritoccata dal decreto Sblocca-Cantieri:

• escludendo le località a bassa sismicità (zone 3 e 4) dall’ambito definitorio degli “interventi rilevanti”;
• intervenendo sulla definizione di interventi di “minore rilevanza” nei confronti della pubblica incolumità.

Tuttavia l’indubbio effetto di semplificazione dell’iter amministrativo, è stato oggetto di numerose critiche dei Professionisti.

L’Ance ha giudicato il provvedimento insufficiente per produrre effetti sull'economia e il settore delle costruzioni. 

La rete delle professioni tecniche (Rpt) ha espresso perplessità “sull'efficacia di provvedimenti omnibus, come è il Decreto "Sblocca Cantieri", che modifica profondamente norme specifiche come il Codice dei contratti ed il testo unico dell'edilizia, rischiando di comprometterne la visione complessiva”.

In particolare sulle misure di semplificazione degli interventi regolati dal testo unico edilizia, i professionisti tecnici avanzano una serie di rilievi.

Il nuovo obbligo di acquisire la preventiva autorizzazione sismica per le nuove costruzioni “non più in relazione della classificazione sismica del territorio dove ricadono, ma in relazione alla rilevanza dell'intervento strutturale”, dicono i tecnici, “rischia di attribuire notevoli responsabilità ai liberi professionisti, che dovranno scegliere di volta in volta se chiedere l'autorizzazione o se limitarsi al deposito del progetto agli Uffici della Regione. Peraltro, il provvedimento rischia di appesantire le procedure, svolgendo un ruolo diametralmente opposto a quello a cui si ispira il decreto. Viene infatti prescritto l'obbligo di acquisire l'autorizzazione sismica anche per la realizzazione di costruzioni, giudicate rilevanti dal punto di vista strutturale, anche se ricadenti in zona a bassa sismicità, per le quali il testo attualmente vigente prevede un semplice deposito del progetto agli Uffici della Regione”. (ANCE, il decreto slocca cantieri – Le misure di interesse per il settore delle costruzioni)

Secondo i Professionisti, l’innovazione normativa rischia di attribuire notevoli responsabilità ai liberi professionisti, che dovranno scegliere di volta in volta se chiedere l’autorizzazione o invece limitarsi al deposito del progetto, ovvero al deposito sismico per le opere minori o di modesta entità.

A porre rimedio rimedio alle continue lamentele degli addetti ai lavori, in un’ ottica di una maggiore definizione delle caratteristiche strutturali degli interventi ex art. 94 bis t.u. e.d, sono state pubblicate in G.U. n. 124 del 15 maggio 2020, “le Linee guida per l’individuazione, dal punto di vista strutturale, degli interventi di cui all’art. 94 bis, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, nonché delle varianti di carattere non sostanziale per le quali non occorre il preavviso di cui all’art. 93 del d.P.R. 380/01, approvate con d.m. 30 aprile 2020”.

Il decreto ministeriale in questione, intervenendo sulle pratiche strutturali nell'ambito dello Sblocca Cantieri, ha cercato di dare così, non solo maggiore valore giuridico al provvedimento, ma di definire un criterio, come quello della “rilevanza” che ha prodotto si, il risultato di avere una forte semplificazione dell'iter autorizzativo anche per gli interventi che ricadono in zone a massimo rischio sismico, ma ha comportato inevitabilmente, maggiori responsabilità per i tecnici professionisti, poiché l’autorizzazione sismica non è più richiesta (soltanto) facendo riferimento al “dove”, ma finisce per essere sottoposta alla “semplice” discrezionalità dei Professionisti, chiamati ad esprimere un giudizio tecnico in base a “cosa” e “come” progettare ed eseguire l’opera di costruzione o di manutenzione.

2. Il chiarimento del concetto di “rilevanza” degli interventi strutturali nelle Linee Guida del d.m. 30 aprile 2020

Pertanto alla luce di quanto esposto, il Legislatore per la prima volta, nel rispetto delle previsioni degli articoli 52 ed 83, ha introdotto una nuova e peculiare divisione delle opere strutturali “in tre macro-categorie, c.d. tre gradi di rilevanza o classi di rischio”, valide per tutto il territorio nazionale:

• a. Gli Interventi rilevanti per la pubblica incolumità, ove vi rientrano:
  • le nuove costruzioni che si discostano dalle usuali tipologia;
  • le nuove costruzioni con particolare complessità strutturale, ovvero “….si può pensare ad edifici caratterizzati da un rapporto tra l’altezza e la minore delle dimensioni in pianta superiore a 3, a ciminiere, a torri, a serbatoi, a silos, ….a costruzioni industriali caratterizzate dalla presenza di grandi macchine che inducono rilevanti sollecitazioni dinamiche, a costruzioni dotaste di isolatori sismici o dissipatori, a opere geotecniche di contenimento del terreno” ;
  • miglioramento ed adeguamento sismico eseguiti in zona sismica 1 e 2;
  • costruzioni classe III e IV situate in zona sismica 1 e 2;
• b. Gli Interventi di minore rilevanza per la pubblica incolumità dove vi rientrano:
  • Le nuove costruzioni di classe d’uso II;
  • Gli interventi locali e quanto non rientrante nelle altre macro categorie
• c. Gli Interventi privi di rilevanza per la pubblica incolumità:
  • Che possono essere realizzate con preavviso scritto allo Sportello Unico;
  • Che corrispondono a quelle amovibili o temporaneamente installate, e, più in generale, quelle che “…non presentano rigidezza, resistenza e massa tali da risultare significativi ai fini della sicurezza e/o dell’incolumità delle persone”.

2.1 Gli Interventi rilevanti per la pubblica incolumità

La macro-categoria a), in termini di carattere generale, comprende quelle categorie di interventi i quali, per caratteristiche strutturali, dimensioni, forma e materiali impiegati, possono comportare, in caso di fallimento, un elevato rischio per la pubblica incolumità e per l’assetto del territorio.

Per questo richiedono la corretta applicazione dei principi che regolano la scienza e la tecnica delle costruzioni e i lavori non possono iniziare senza preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione.

Sono compresi in questa categoria:

1. Gli interventi di adeguamento o miglioramento sismico di costruzioni esistenti, in tutte le località del territorio nazionale nelle quali siano attesi, in caso di sisma, valori dell’accelerazione massima su suolo rigido a g (espressa come percentuale di g) superiori a 0,20 g.
2. La progettazione dell’intervento non può prescindere da una approfondita conoscenza delle caratteristiche strutturali, da
una precisa diagnosi delle eventuali criticità, da un’accurata conoscenza della modellazione di calcolo nonché dei materiali e delle moderne tecnologie di consolidamento.
3. Il valore dell’accelerazione corrisponde al valore dell’accelerazione su suolo rigido con superficie topografica orizzontale come definito dalle Ntc18 al § 3.2 e riferito ad un sisma con tempo di ritorno di 475 anni.
4. Nuove costruzioni: sono considerate usuali tipologie tutti gli interventi realizzati con i materiali ed i sistemi costruttivi disciplinati dalle
norme tecniche. Un elemento discriminante non può essere:
   • il materiale impiegato, anche se diverso dal calcestruzzo armato o acciaio o muratura tradizionale, quale ad esempio il legno, l’alluminio, il calcestruzzo fibro-rinforzato o altri materiali compositi;
   • le dimensioni, magari notevoli atteso che una costruzione di notevoli dimensioni può essere molto semplice nella sua concezione strutturale, mentre costruzioni anche di modesta entità potrebbero essere caratterizzate da una eccezionale complessità strutturale, tale da richiedere una particolare modellazione di calcolo.
5. Non è usuale tipologia la particolarità e la non usuale concezione strutturale.
6. Interventi relativi ad edifici di interesse strategico e alle opere infrastrutturali vi rientrano  tutte le nuove costruzioni e tutti gli interventi eseguiti sulle costruzioni esistenti, situati nelle località sismiche, attribuibili alle classi d’uso III e IV di cui al § 2.4.2
delle norme tecniche, realizzate nelle zone ad alta sismicità (zona 1) e media sismicità (zona 2), escluse quindi quelle a bassa sismicità (zone 3 e 4). Ai soli fini della individuazione delle tipologie, possono costituire utile riferimento gli elenchi A e B di cui all’allegato 1 al decreto del Dipartimento della Protezione civile 21 ottobre 2003, sia che trattasi di interventi a competenza statale che non.

2.2 Gli Interventi di minore rilevanza

Sono comprese in questa categorie le opere di miglioramento sismico di costruzioni esistenti nelle località a media sismicità o le riparazioni locali sulle costruzioni esistenti, che comprendono quelle categorie di opere caratterizzate da una concezione strutturale più facilmente riconducibile alle fattispecie previste dalle norme tecniche e/o dalla letteratura di settore, che richiedono quindi sufficienti e comuni conoscenze tecniche. Per tali interventi, non soggetti ad autorizzazione preventiva, le regioni possono istituire controlli anche con modalità a campione.

Sono compresi in questa categoria:

1. Gli interventi di adeguamento o miglioramento sismico di costruzioni esistenti, nella zona 2, con valori di a g compresi fra 0,15 e 0,20 g e, ovviamente, nelle zone 3 (bassa sismicità) e 4 (bassissima sismicità), non sono soggetti a preventiva autorizzazione sismica.
2. Riparazioni ed interventi locali sulle costruzioni esistenti.
3. Tutte le nuove costruzioni «usuali», realizzate con i materiali ed i sistemi costruttivi disciplinati dalle Ntc18, indipendentemente dalle dimensioni.

2.3 Gli Interventi privi di rilevanza

Ultima tipologia sono le opere che, per loro caratteristiche intrinseche e per destinazione d’uso, non costituiscono pericolo per la pubblica incolumità.

In particolare, sono da ritenersi privi di rilevanza urbanistico-edilizia le opere, gli interventi e i manufatti non incidenti in modo significativo o permanente sull’assetto del territorio, in quanto privi di rilevanza strutturale o per i loro oggettivi caratteri di facile amovibilità, oppure in ragione della temporaneità dell’installazione, oppure perché presentano parametri geometrici, strutturali, dimensionali, di peso o di utilizzo limitati.

Quindi, sono considerati interventi privi di rilevanza quelli relativi agli elementi che non presentano rigidezza, resistenza e massa tali da risultare significativi ai fini della sicurezza e/o dell’incolumità delle persone.

2.4 Le Varianti di carattere non sostanziali

Sulla base delle caratteristiche strutturali dell'intervento, una variante si può definire non sostanziale se interviene solo su singole parti o elementi dell'opera, senza produrre concrete modifiche sui parametri che determinano il comportamento statico o dinamico della struttura nel suo complesso, quali ad esempio:

• il periodo fondamentale T1;
• il taglio alla base VR;
• le sollecitazioni massime (M, N, T) sugli elementi strutturali.

Le Linee Guida hanno specificato altresì che le Regioni dovranno recepire i contenuti delle linee guida e provvedere ad una propria elencazione, individuando eventuali ulteriori ipotesi di varianti non sostanziali, conformemente al principio generale appena esposto.

3. Considerazioni finali

Pertanto a conclusione di quanto dettagliatamente riportato, il d.m. 30 aprile 2020, ha sostanzialmente ripreso il principio fondamentale  dettato dall'art.93 del TUE, in base al quale, nelle zone sismiche di cui all'art. 83 del medesimo decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, chiunque intenda procedere alla realizzazione degli interventi di cui all'art. 94-bis, comma 1, lettere a) e b) deve darne preavviso scritto allo sportello unico, preposto al controllo ed alla vigilanza sull'assetto e la sicurezza del territorio; quest'ultimo provvede poi a trasmetterne copia al competente ufficio tecnico della regione.

Ricadono in tale previsione la macro-categoria a), che in termini di carattere generale, ricomprende tutte le ipotesi di intervento che per caratteristiche strutturali, dimensioni, forma e materiali impiegati, possono comportare, in caso di fallimento, un elevato rischio per la pubblica incolumità e per l’assetto del territorio e pertanto assolutamente sottoposte al vaglio di un’autorizzazione sismica preventiva.

Cio' comporta, evidentemente che, ultimate tutte le procedure previste per la categoria di intervento, una volta iniziati i lavori si debba dare preavviso scritto allo sportello unico anche delle varianti sostanziali che si intende apportare all'intervento.

Mentre per “spirito di snellimento delle procedure”, visto l'art. 3 del decreto «sbloccacantieri», saranno evidentemente esonerate dal preavviso scritto di cui al citato comma 1, dell'art. 93, tutte quelle varianti che si possono definire non sostanziali, così come gli interventi di  “minore rilevanza” o “privi di rilevanza”, i quali potranno essere avviati con le modalità semplificate, rimanendo fermo, da un lato l’obbligo del titolo abitativo all’intervento edilizio e dall’altro lato, la possibilità di effettuare controlli eventuali regionali a campione ex.art.94 bis t.u. ed. co. 4-5.

Viene così confermato l’intento di liberalizzazione e semplificazione perseguito dal Legislatore nella stesura nel decreto Sblocca Cantieri, quanto meno in relazione alle varianti non sostanziali in corso d’opera.

Infine le linee guida, affermando altresì il riparto di competenze fra Stato e Regioni in materia di autorizzazioni sismiche, formalizzando e definendo il potere spettante a queste ultime, hanno evitato non solo i contrasti emersi sin ad oggi in sede giurisprudenziale, ma hanno risolto alcuni dubbi interpretativi, presentando specifiche norme di indirizzo, alle quali dovranno attenersi gli operatori tecnici, in conformità ai principi generali di proporzionalità e di tutela della pubblica incolumità che ispirano la normativa legislativa preventiva.