La legittimità degli edifici: la complessa ricostruzione della filiera degli atti

L’eliminazione dell’asseverazione della legittimità nelle pratiche di Super-Bonus rende tutti tranquilli i tecnici che presentano le istanze? Questo è il messaggio che è stato veicolato per incentivarne l’applicazione.

E forse così è nell’immediato e limitatamente al Superbonus.

Ma non bisogna perdere di vista le regole normali che richiedono alcune accortezze applicative per evitare sgradevoli sorprese future e che l’Autore analizza suggerendo qualche utile precauzione da adottare prendendo spunto da una recente risoluzione giurisprudenziale.

L’articolo della dott.ssa Righetti (“Superbonus 110% e stato legittimo degli immobili: cosa ne pensa la Giurisprudenza”) ha riportato a realtà la disposizione legislativa dell’articolo 9-bis (comma 1-bis) della legge n. 120/2020 (Semplificazioni 1) togliendo quel velo di ambiguità e di confusione che si era venuto a creare a seguito delle norme del Semplificazioni 2 (l. n. 108/2021) che avevano esonerato la dichiarazione di legittimità degli edifici in regime di Super-Bonus 110 (e solo in quello).

E poiché il Super-Bonus vince oggi in attualità le disposizioni a regime, ha fatto passare in secondo piano le norme “a regime”, che continuano a valere per gli altri Bonus.

Si rammenti che anche nel Super-Bonus le verifiche comunali sono solo differite, perché, come bene sottolinea il comma 13-quater dell’articolo 119 della legge n.77/2020 (quella del Super-Bonus appunto) fa salve e impregiudicate le verifiche di legittimità “dell’edificio oggetto d’intervento”; ma un problema differito non è risolto.

Le norme di riferimento

Rimettiamo in fila le disposizioni di legge che impongono l’accertamento dello “stato legittimo”:

• DPR 380/01 art. 9-bis, co. 1-bis che definisce cosa sia lo stato legittimo e come si attesti;
• DPR 380/01 art. 20, co. 1 che ne impone l’attestazione in caso di presentazione di una nuova domanda di permesso di costruire;
• DPR 380/01 art. 23-ter che ne fa riferimento per stabilire la destinazione d’uso.

Perché è richiesta la legittimità?

Il fine dichiarato

Vi è un fine dichiarato nella richiesta dell’attestazione di “legittimità”: quella sostanziale del rispetto della legalità che non consente la realizzazione di nuove opere su immobili gravati (anche solo in parte) da abusi.

Il fine sotteso

Poi vi è un fine sotteso (o, se vogliamo, consequenziale) che è quello di far emergere gli abusi esistenti e, nell’occasione, di sanarli.

Fine anch’esso nobile e anche (forse) strategicamente efficace.

Certamente più efficace di un condono a scadenza che comporterebbe una concentrazione di domande in breve lasso di tempo insostenibile per le pubbliche amministrazioni (come già è stato nei precedenti tentativi ed ha costituito, anzi, un motivo del loro parziale fallimento).

Una strategia già sperimentata

Questo metodo della diluizione della casistica in occasione di un’attività lasciata all’iniziativa di parte il Legislatore l’ha già sperimentata quando l’ha imposta nei trasferimenti immobiliari; poi però l’ha diluita – e sostanzialmente resa poco efficace – togliendo la nullità degli atti stipulati in difformità.

Imporre ora la verifica della legittimità in occasione di richieste di nuovi interventi edilizi (con eventuali sanatorie) potrebbe essere invece una soluzione “dolce” (stemperata nel tempo) ed efficace per ricondurre a legittimità il nostro patrimonio nazionale.

L’ammissione dell’inattendibilità delle istruttorie edilizie dei comuni

Va però detto subito che il requisito della legittimità del pregresso in occasione di una nuova richiesta di intervento edilizio sussisteva anche prima che il Legislatore lo scrivesse nero su bianco nella legge: era un principio di buon andamento dell’attività amministrativa che imponeva (avrebbe dovuto imporre) implicitamente ai comuni la verifica dei precedenti prima del rilascio di un nuovo titolo edilizio.

Se così fosse stato la ricerca dei precedenti oggi sarebbe breve: basterebbe risalire all’ultimo titolo rilasciato che di per sé farebbe fede di congruità fino a quella data.

La precisazione del Giudice Amministrativo

E non ci sarebbe ora bisogno di dire – come invece il Giudice Amministrativo ha precisato nella sentenza commentata nell’articolo che abbiamo richiamato in esordio – che occorre risalire a tutti i precedenti fino da quando è stato imposto l’obbligo di autorizzazione in quel luogo e per quella tipologia di opera.

Nell'affermare ciò il Giudice Amministrativo ipotizza (o forse sa) che in passato questo controllo non è stato fatto (o comunque non si fida) e questa è una (neanche tanto) implicita ammissione dell’incompleta e superficiale attività della pubblica amministrazione. Non conforme a comportamenti virtuosi e coerenti.

E fa bene a non fidarsi perché pare che un diffuso modus operandi spesso non abbia accertato in passato la legittimità dell’esistente.

Così adesso ci troviamo a dover risalire a ritroso fino alla notte dei tempi.

Queste considerazioni possono apparire ultronee o sterili in un’argomentazione tecnica e invece sono assai utili per capire il perché siamo in una certa situazione prima di dire come possiamo uscirne. Per evitare errori del passato.

La ricostruzione della “filiera” degli atti abilitativi

Preso atto che la ricostruzione dell’intera filiera degli atti pregressi appare inevitabile d’ora in poi visto che il Legislatore (nell’inerzia dei comportamenti) lo impone formalmente, vediamo le problematiche attuative.

Problemi di merito tecnico

Accertare la legittimità impone innanzi tutto effettuare la ricostruzione cronologica degli atti esistenti verificando che non ci siano opere non coperte da atti abilitativi (se dovuti).

E qui si ferma.

Non vuol dire accertare la legittimità dei singoli atti, che occorre dare per scontata

• sia perché un professionista privato potrà anche avere la competenza per sindacarla, ma non per negarla;
• sia perché dopo i dodici mesi dal rilascio (termine così ridotto oggi dall’articolo 21-nonies della legge n. 241/90 dopo la modifica del d.l n.77/2021) non sono più annullabili neppure dal comune in autotutela.

Non si tratta però solo di un atto ricognitivo “oggettivo” perché comporta comunque una valutazione “di merito tecnico” sull’effettiva necessità o meno di atti abilitativi laddove si riscontrassero “discontinuità”.

Se così fosse l’accertamento di legittimità parrebbe essere solo un atto ricognitivo (di mera collazionatura), ma così invece non è.

E data la compulsiva modifica normativa che ormai caratterizza il nostro ordinamento e la molteplicità dei soggetti normatori non è neppure cosa facile o scontata.

Esiste comunque un problema interpretativo

Quando si parla di valutazioni “di merito tecnico” significa che occorre fare una valutazione “interpretativa” di quale fosse l’atto dovuto per quell’opera in quel periodo.  E ciò in base alla legge statale, alla legge regionale (se esiste), alla strumentazione urbanistica locale (che esiste sempre e che spesso è stata oggetto di “prassi applicative” a volte anche originali).

Il margine di discrezionalità appare spesso invitabile e questo inficia l’inossidabilità dell’accertamento, soggetto (non dimentichiamolo mai) all’eventuale interpretazione (anche postuma) del comune.

Smentibile anch’essa, ma solo dal Giudice.

Problemi operativi

Ci sono poi anche problemi operativi. In primo luogo l’accessibilità degli atti.

Purtroppo è ormai diffusa la consapevolezza di tempi eccessivamente lunghi per l’accesso ai documenti da consultare; frutto anch’esso spesso di una incompleta e non ineccepibile conservazione degli atti da parte delle amministrazioni comunali.

Oltre alla tempistica – su cui poco possono fare i professionisti - vi è però un’ulteriore aspetto da verificare secondo me più grave: la certezza che il materiale esibito dall’amministrazione su richiesta del privato sia effettivamente tutto quello esistente in merito a quell’edificio.

La completezza degli atti

Argomento fondamentale visto che occorre ricostruire la catena autorizzativa: la mancata trasmissione di un atto esistente indurrebbe erronee conclusioni perché farebbe mancare un anello della catena.

Ipotesi non peregrina laddove vi fosse stata una incompleta e/o disordinata archiviazione degli atti da parte del comune.

Ipotesi che non porterebbe conseguenze se (e solo se) l’atto mancante fosse davvero perso definitivamente e non si ritrovasse mai più.

Ipotesi devastante se in futuro l’atto non esibito venisse poi reperito (magari per altri canali).

La garanzia di completezza di quanto esibito dal comune

Ecco allora che diventa esigenza imprescindibile che la trasmissione dei precedenti da parte del comune sia corredata dall’attestazione di completezza che quelli esibiti sono tutti e gli unici atti relativi a quell’edificio. Al fine di mettere una sana pietra tombale sui precedenti.

Al cui proposito va rilevato un altro non improbabile problema: quello dell’esistenza di comunicazioni di diniego o inibitorie su atti acquisiti, rispettivamente, per silenzio-assenso o dichiarazione di parte.

Su atti di tal fatta la ricerca (ovvero la richiesta di documentazione al comune) non deve e non può riguardare solo i progetti e le domande presentate, ma anche tutta la documentazione ad esso connessa di cui il comune è in possesso e di cui la proprietà dell’edificio (che pure li conosce) potrebbe omettere la comunicazione al professionista asseverante; omissione per colpa o anche in buona fede se trattasi di atti risalenti nel tempo, magari riguardanti edifici acquisiti per passaggi di proprietà o per eredità.

Una certificazione aggiuntiva non guasta

In caso di dubbio dovrebbe essere possibile avvalersi dell’integrazione apportata dalla legge n. 120/2020 (Semplificazioni 1) al secondo periodo del comma 8 dell’articolo 20 del DPR 380/01 che consente la richiesta di certificazione del comune di “mancata comunicazione di richiesta integrazioni”. Si è usato il condizionale perché la norma si riferisce alle pratiche “vive”, ma con interpretazione logica (di buona amministrazione) nulla vieta di estenderla anche alle pratiche ormai consolidate e archiviate.

Potrebbero così sfuggire alla conoscenza del comune (o a una corretta archiviazione) solo gli atti giudiziari di annullamento.

Il problema di effettuare la corretta asseverazione si fonda infatti non solo sulle problematiche interpretative di cui si è detto dianzi, ma anche sulla effettiva completezza degli atti da esaminare.

Che solo il comune può garantire; perché poi solo sulle pratiche esibite si potrà fondare in futuro anche la valutazione (eventualmente in contraddittorio) del comune stesso.

Ma allora …

Se accertare la pregressa legittimità comporta:

• Ricercare i precedenti edilizi depositati in comune
• Valutare la necessità o meno di titolo abilitativo intermedio ove si riscontrino discontinuità secondo le norme vigenti all’epoca e le prassi applicative operate dai comuni
• Reperire - laddove si sia operato per silenzio-assenso o per certificazione di parte - eventuali atti inibitori e/o repressivi emanati dal comune e dallo stesso conservati
• L’eventuale postuma conferma del comune delle attestazioni rese dai professionisti

non è più logico che sia il comune ad accertare la legittimità?

Anche perché, come si è detto, già avrebbe dovuto farlo da sempre.

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