La legge Salva-Casa, la doppia conformità e la preesistenza edilizia

Con l'approvazione della normativa Salva Casa, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha dovuto intervenire per fare chiarezza, emettendo specifiche linee guida.

Nonostante questo intervento, emergono già i primi problemi legati a una legge considerata troppo debole. Tale normativa decide su aspetti di diritto amministrativo-urbanistico, ma trascura aspetti di diritto civile, in particolare quelli relativi al diritto privato e diritto pubblico. Inoltre, non stabilisce limiti per gli Enti che fino ad ora hanno gestito vincoli, , tutele e territori locali già normati da NTA, regolamenti edilizi ed altri veti posti in precedenza da Enti locali a cui peraltro la legge continuamente si riferisce quasi ad ogni articolo e che gli Enti da subito stanno rivendicando.

La Legge n.1150/1942, emanata il 17 agosto 1942 durante la Seconda Guerra Mondiale, segnò un momento decisivo per l'urbanistica italiana. Motivata probabilmente dall'ambizioso progetto E.U.R. 42 (Esposizione Universale Roma), previsto per lo stesso anno, la legge stabilì le basi per una vasta operazione urbanistica. In particolare, prevedeva l'esproprio dei terreni nel pentagono con una freccia rivolta verso il mar Tirreno, nella zona di Castel Fusano, e la continuazione dello sviluppo di Roma Marittima, includendo i collegamenti metro e stradali con il centro della capitale. Questo progetto ambizioso era parte di una visione più ampia denominata 'la Terza Roma', che mirava a trasformare profondamente l'assetto urbanistico della città.

Tuttavia, nel dopoguerra, queste trasformazioni furono portate a termine in maniera modesta e discontinua. Nonostante ciò, alcuni importanti servizi vennero realizzati grazie a interventi pubblico-privati. La sconfitta dell'Italia nella Seconda Guerra Mondiale non solo comportò pesanti perdite umane e materiali, ma interruppe anche quest'importante opportunità di trasformazione urbana. Nel periodo post-bellico, la ricostruzione si caratterizzò per interventi frammentari e per nuove costruzioni che erano spesso carenti delle necessarie infrastrutture preesistenti. Questo portò a una risposta inadeguata alle crescenti esigenze di parcheggi, strade e altri servizi essenziali.
L’Italia ereditò però la norma generale, ovvero quella che tutti conoscono come Legge Urbanistica fondamentale, la Legge n.1150 del 1942, ad oggi ancora valida.

La norma mirava a regolare i vari interventi di pianificazione collegati su base nazionale attraverso i piani di coordinamento e, a livello procedurale, si stabilivano le regole dell’approvazione dei piani regolatori comunali. Da questo caposaldo nasce, o in alcuni casi si consolida perché preesistente, la necessità di redigere un progetto approvato con Licenza Edilizia (divenuto poi Concessione Edilizia, poi Permesso di Costruire) che non doveva andare contro previsioni sovraordinate di piani regolatori precostituiti o comunque contro i regolamenti edilizi. Si prosegue poi con norme sempre più restrittive che, da un lato, limitano la libertà di progettazione architettonica, dall’altro, vincolano la progettazione in modo sempre più stringente ovvero sottoponendola a controlli comunali e pareri di altri enti sovraordinati.

Si divide sempre più la proprietà privata di un lotto di terreno o di un immobile dalla possibilità di fruirne a piacimento.
La possibilità di evitare rischi di denunce e demolizioni è stata resa possibile grazie all'introduzione delle normative relative ai tre condoni edilizi: la Legge n. 47/1985, la Legge n. 724/1994 e la Legge n. 326/2003.

Queste leggi hanno offerto un'opportunità per sanare violazioni edilizie pregresse. Tuttavia, dal primo al terzo condono, la complessità e il rafforzamento dei vincoli urbanistici hanno reso progressivamente più difficile ottenere la sanatoria. Di conseguenza, molte pratiche sono ancora in sospeso negli uffici comunali o sono state respinte, portando all'emissione di ordinanze di demolizione.

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Immobili commercializzabili e immobili regolari

Di difficile comprensione per molti è il concetto di immobili commercializzabili o regolari, nozione di fondamentale importanza per chi si accinge ad acquistare un immobile.

Per Immobili commercializzabili si intendono tutti gli immobili realizzati precedentemente al 1 settembre 1967, data stabilita dal legislatore nella Legge 47/1985 per evitare blocchi inerenti alle compravendite.

Con la Legge Salva-Casa tale momento viene traslato al 30.01.1977 ovvero precedentemente alla data dell’emanazione della legge n.10 del 1977 chiamata anche Legge Bucalossi.

Gli immobili commercializzabili non è detto che siano regolari e non possano essere sottoposti a controlli dalle amministrazioni; se irregolari e non regolarizzabili potrebbero essere sottoposti ad ordinanze di demolizione anche successive alle eventuali compra-vendite.

Gli Immobili regolari  sono quegli edifici costruiti rispettando gli strumenti urbanistici vigenti al momento della loro realizzazione. Tutte le modifiche successive, come ristrutturazioni, restauri conservativi o manutenzioni straordinarie, devono anch'esse essere conformi ai regolamenti edilizi e agli strumenti urbanistici applicabili al momento in cui i progetti sono stati redatti e realizzati. Inoltre, per essere considerati regolari, questi immobili devono rispettare tutte le normative attuali riguardanti la salubrità, la sicurezza e la stabilità dell'edificio. Questo include anche l'osservanza delle norme di diritto civile, privato e pubblico, sia durante la costruzione sia per tutta la durata della loro esistenza nel contesto territoriale.

Conformità urbanistica, conformità edilizia e conformità catastale

Un punto da considerare per comprendere la conformità edilizia è la differenza tra conformità urbanistica e catastale.

Conformità urbanistica

Per conformità urbanistica si deve intendere la conformità di tutto lo stabile tra lo stato di fatto ed il titolo abilitativo con cui il Comune ha autorizzato la costruzione, sia esso un’unica unità immobiliare, sia che in esso siano ricomprese più unità immobiliari.

Si potrebbero trovare più stabili in un unico comparto edilizio, in questo caso tutti gli stabili ricompresi devono essere conformi al progetto approvato presso l’Ente territoriale competente ovvero il Comune di riferimento. C’è da aggiungere che per la conformità urbanistica il progetto dovrà essere conforme al Regolamento Edilizio, ma anche al Piano Attuativo che a sua volta dovrà essere conforme allo Strumento Urbanistico Generale del Comune ovvero al Piano Regolatore Generale.

Conformità edilizia

Per conformità edilizia si intende la conformità dello stabile e dell’immobile al progetto, ma per dichiarare con sicurezza questa tipologia di conformità, si dovranno analizzare tutte le eventuali modifiche effettuate nel tempo sullo stabile fino a scendere nel dettaglio della porzione immobiliare oggetto di indagine e quindi a tutti i progetti di eventuali ristrutturazioni, restauri e manutenzioni straordinarie effettuate nel tempo.

Conformità catastale

Meno importante, ma fondamentale per una corretta individuazione dello stabile, e dell’immobile eventualmente in esso ricompreso, è la conformità dei dati catastali Foglio, Particella e Subalterno riportati in visura, e la conformità della planimetria allo stato dei luoghi (rilievo).

Importante è il controllo della visura storica che permette di comprendere in via del tutto indicativa sia le modifiche effettuate se registrate, sia le volture degli intestatari nel tempo.

Il catasto è sempre modificabile, quindi, qualora vengano rilevate delle difformità, le stesse potranno essere sistemate facilmente evidenziando un titolo di provenienza ovvero in ragione della consistenza, la categoria e/o il classamento o un’istanza nel caso la difformità sia stata causata dagli uffici.

Se il disallineamento è stato causato da un professionista esterno ovvero se non è stata accatastata una modifica, si potrà porre riparo attraverso una relazione elettronica - software - denominata con gli acronimi PRE.GEO. (PREtrattamento atti GEOmetrici) per aggiornamenti sui terreni, mentre il software DO.C.FA. (Documenti Catasto FAbbricati) viene utilizzato per volture e per accatastamenti di nuove unità immobiliari, variazioni planimetriche, toponomastiche.

Il Catasto, di facile modifica, come già detto, non può essere probante ovvero non prova né diritti reali (provenienza), né può essere valido come dimostrazione di una regolarità edilizia (preesistenza).

Premesso ciò, dal 2007 (grazie alla Legge Finanziaria del 23.12.2006) alcune informazioni catastali in merito alla provenienza, su pratiche edilizie effettuate da quella data in poi, potrebbero essere considerate probatorie, dato che il certificato di fine lavori redatto dal professionista incaricato non potrebbe più prescindere dall’accatastamento della modifica effettuata.

Il Catasto infatti è un ex divisione del Ministero delle Finanze, poi inglobato nell’Agenzia del Territorio, e poi più direttamente, nell’Agenzia delle Entrate. Tale ultima modifica ha probabilmente il solo scopo di evidenziare le rendite catastali e gli intestatari, i quali non è detto siano i legittimi proprietari ma solo i soggetti a cui l’Agenzia, gli Enti territoriali e lo Stato in genere si devono rivolgere per il pagamento delle imposte sugli immobili. Tuttavia la conformità catastale è necessaria per un eventuale compravendita o per qualsiasi procedura ove occorre identificare l’immobile, dato che l’identificazione avviene per numeri ovvero sempre Foglio, Particella e Subalterno.

La Legge Salva-Casa e le contraddizioni in fatto di preesistenza urbanistica e edilizia

Da sempre la preesistenza edilizia in Italia, al contrario dei Sistemi tedeschi-austriaci, si controlla solo e unicamente dal titolo edilizio ovvero dal progetto autorizzato, mentre la norma indica chiaramente e difformemente che in caso di irreperibilità del progetto si considera valida anche la cosiddetta planimetria catastale di impianto.

Mai è probante una situazione catastale riportata in visura anche se di facilissimo reperimento sia in merito alla provenienza sia in merito alla preesistenza.

Tempi dai quali si può accettare probatoria una provenienza

Grazie alla Legge n.122 del 2010 il legislatore obbliga per gli atti di compravendita all’identificazione catastale e alla verifica planimetrica.

Già però in merito alla preesistenza la legge del 23.12.2006, la cosiddetta legge finanziaria 2007, obbligava il professionista, per ogni lavoro di manutenzione straordinaria e/o interventi di tipologia superiore, ad accatastare l’immobile/lo stabile modificato.

Il legislatore con questa manovra tenta di mettere mano ai titoli di provenienza e di preesistenza per farli coincidere, si spera, nel medio tempo, anche presso l’Ufficio del Territorio con le informazioni reperite in Conservatoria dei Registri Immobiliari e con gli Archivi comunali.

Probatorie sono le informazioni in merito alla provenienza reperite nella Conservatoria dei Registri Immobiliari, ufficio dipendente dall’Agenzia delle Entrate, che divengono probanti quando si verifica che non ci siano disallineamenti con l’atto di provenienza. Anche qui gli uffici, stanno tentando di far apparire telematicamente anche il titolo ovvero l’Atto di Provenienza: ci vorrà tempo, ma già per alcune formalità è possibile scaricare provenienze già masterizzate.

Probatorie sono le informazioni in merito alla preesistenza reperite presso gli Archivi comunali sempre che i fascicoli siano completi di tutto il progetto che oltre all’elaborato grafico si compone di molti documenti che si definiranno in altra sede.

Doppia conformità: si o no?

Per le difformità edilizie tra quanto doveva essere realizzato al momento del progetto approvato (unico titolo edilizio probante sullo stato di diritto e lo stato di fatto) e la situazione al momento della verifica, in forza dell’Art. 36 del DPR 380/01 si poteva sanare qualsiasi situazione che fosse stata conforme al momento della realizzazione senza titolo e al momento della richiesta.

La Legge 105 del 2024 un po’ confusamente tende, fin dal varo del D.L. 69/24, di trovare una soluzione meno drastica.

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L'articolo continua con:

• La Legge Salva-Casa e la commerciabilità immobiliare – traslazione in fatto di preesistenza
  
• Tolleranze costruttive. La Legge autorizza e il MIT conferma. Tutto ok o no?
  
• Il futuro che verrà in fatto di preesistenza edilizia