L'obbligo di motivazione nei procedimenti amministrativi

Con l'entrata in vigore della L.R. 21/05/2019 n.7 (che riprende la Legge 241/90) si è avuta una vera e propria svolta in materia di procedimento amministrativo e, quindi, in ultima analisi tra pubblici poteri e soggetti destinatari del provvedimento amministrativo.

E' stata, infatti, recepita l'esigenza, voluta fortemente dalla dottrina, della cosiddetta generalizzazione dell'obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi, consacrata appunto dalla legge 241 e consolidata attraverso la costante opera giurisprudenziale.

Oggi, quindi, è principio generale dell'ordinamento giuridico - contenuto nell'art. 3, per tutti gli atti, ad eccezione di quelli normativi e a contenuto generale che tutte le determinazioni autoritative, compresi gli atti di alta amministrazione e, in specie, quelle che incidono sfavorevolmente nella sfera giuridica dei destinatari, siano motivate.

Con l'espressione motivazione dell'atto amministrativo si vuole fare riferimento a "quella parte dell'esternazione del provvedimento in cui si enunciano i motivi" che ne hanno indotto l'emanazione, le ragioni che sono alla base dell'emanazione dell'atto

La mancanza della motivazione ovvero l'omessa indicazione delle ragioni che hanno indotto l'Amministrazione ad adottare l'atto costituisce, per l'appunto, ai sensi dell'art. 3 della citata Legge, un vizio del provvedimento che può portare al suo annullamento per violazione di legge.

L'insufficienza o l'inadeguatezza della motivazione è, invece, censurabile, di norma, per eccesso di potere in uno dei suoi profili sintomatici (carenza, insufficienza o contraddittorietà della motivazione, vizio di sviamento del potere, travisamento dei fatti o falsità dei presupposti, disparità di trattamento, etc.).

Vero è, infatti, che la motivazione attua il principio della trasparenza e rappresenta un mezzo di conoscenza della dinamica dell'attuazione del potere amministrativo, rendendone conoscibile l'operato.

Così come è altrettanto certo che la legge stessa esalta l'efficienza e la speditezza dell'azione amministrativa, la sua semplificazione e, quindi, la tempestività delle decisioni.

Da questi presupposti ne discende come logico corollario che, nel rispetto dei principi della partecipazione e della pubblicità, vanno evitati i formalismi esagerati non utili a garantire l'imparzialità e la correttezza amministrativa e causa di intralcio e di appesantimento dell'azione pubblica.

Del pari si ritiene che non richiedano una specifica motivazione gli atti, per così dire, elementari e semplici.

La normativa in questione stabilisce che la motivazione deve contenere i "presupposti di fatto" e le "ragioni giuridiche" che sono alla base della decisione.

Occorre, però, sottolineare che i presupposti possono essere, così come le ragioni, sia di fatto sia giuridici, costituendo nel loro insieme la giustificazione del provvedimento.

Tale giustificazione, da intendere come insieme dei presupposti, deve quindi essere tenuta distinta dalla motivazione che costituisce un insieme più ampio e che comprende anche la motivazione in senso stretto, intesa cioè come l'insieme delle ragioni.

Da questa sottile distinzione scaturisce che, in caso di violazione dell'obbligo di motivazione, si ha l'invalidità dell'atto; mentre, in caso di violazione dell'obbligo di giustificazione, quale mera dichiarazione di scienza, si ha soltanto l'irregolarità dell'atto.

Nonostante un certo orientamento della giurisprudenza del Consiglio di Stato, che ritiene assolto l'obbligo di motivazione relativamente agli atti nei quali erano enunciati solo i presupposti, si consiglia comunque completare il provvedimento anche con le ragioni a supporto della decisione che si intende intraprendere.

Chiarita la portata della necessità di una motivazione, si deve valutare quando essa debba considerarsi sufficiente ad adempiere i compiti che le sono stati assegnati, primo fra tutti quello di consentire una difesa, nel rispetto dell'art. 24 Cost., con piena cognizione di causa da parte del destinatario finale del provvedimento.

La sufficienza della motivazione non è sufficienza dell'enunciato motivatorio, bensì sufficienza del materiale di giustificazione o di motivazione contenuto nel procedimento. Così, devono ritenersi insufficienti quei provvedimenti con motivazioni di scarsa rilevanza qualitativa, cioè con estensione incongrua tale da non rendere adeguatamente comprensibile la ragione dell'adozione del provvedimento.

La motivazione costituisce un requisito minimo di comprensibilità e perciò la motivazione insufficiente equivale, sul piano degli effetti, alla motivazione assente.

Una volta accertata l'esistenza di una motivazione e la sua sufficienza si deve valutare la congruità di essa, intendendo, con tale espressione, la logicità del ragionamento e la capacità di non cadere in contraddizione ed in errore.

A tal fine, occorre considerare le varie tipologie di motivazione, maggiormente rilevanti, e analizzare il soddisfacimento dei requisiti di sufficienza e di congruità.

La normativa in questione prevede che una delle possibili forme di motivazione possa essere quella cosiddetta per relationem, quella cioè in cui il requisito della necessità e della sufficienza è soddisfatto tramite il richiamo ad altri atti. La motivazione consiste, quindi, nel rinvio ad un documento di cui sono fatti propri i contenuti senza riportarne materialmente il testo.

In questi casi, però, è opportuno allegare copia degli atti richiamati o, quanto meno, indicare con estrema precisione gli atti da cui risultano le ragioni della decisione che comunque devono essere accessibili ai soggetti interessati.

Al riguardo si è affermato che è legittima la motivazione anche se basata su di un parere facoltativo chiesto nel corso del procedimento, pur se al di fuori della sua fase istruttoria o adottato da altra autorità non svolgente funzioni consultive e che è sufficiente la messa in disponibilità degli atti richiamati per relationem non necessitandone l'allegazione; che è legittimo il provvedimento anche se non risultino chiaramente e compiutamente esplicitate le ragioni sottese alla scelta, sempre che le stesse siano agevolmente colte dalla lettura degli atti afferenti alle diverse fasi nelle quali si articola il procedimento.

La motivazione di stile è da ritenersi insufficiente in quanto non fa nessun riferimento al caso concreto e viene adottata tramite formulazioni standardizzate del tutto insignificanti sotto il profilo sostanziale.

In tale ipotesi, il provvedimento adottato viene così dichiarato illegittimo perché non fornisce al destinatario alcun elemento utile per poter contrastare le affermazioni dell'ufficio.

La motivazione sommaria o generica, non indicando in maniera precisa le ragioni che ispirano l'atto, si deve ritenere insufficiente. Così, ad esempio, nel diritto urbanistico, non è sufficiente a giustificare una limitazione dello jus aedificandi un generico riferimento a motivi di ordine estetico, che non sia sorretto dalla precisazione della norma urbanistica violata, né dalla specificazione dei criteri estetici ai quali il progetto dovrebbe conformarsi per ottenere l'approvazione.

In realtà, tuttavia, è opportuno valutare caso per caso e tenere in considerazione che la motivazione non deve essere esplicita in ogni dettaglio, ma deve contenere i soli elementi essenziali che pongono il destinatario dell'atto in condizione di contestarlo.

In conclusione, dunque, com'è agevole intendere da quanto sin qui sinteticamente esposto, l'obbligo di motivazione, come necessità di rendere conoscibile l'iter logico-giuridico seguito dal soggetto pubblico nell'adozione del provvedimento, può dirsi ragionevolmente soddisfatto nel momento in cui dall'atto risulti chiaramente il perché si sia scelta una soluzione piuttosto che un'altra ovvero la ragione essenziale che giustifichi il provvedimento.

Ing. Domenico Crinò