L’importanza della pianificazione urbanistica nella prevenzione del dissesto idrogeologico

IL PUNTO DI VISTA DI SILVIA VIVIANI, PRESIDENTE INU

Rischi, dissesti, cambiamenti climatici, calamità sono fattori che incidono sulle vite di tutti e non sono completamente risolvibili: dobbiamo ricollocare molte delle nostre certezze e aspettative, nella consapevolezza che non si può tendere a uno stato di totale messa in sicurezza, mentre è possibile raggiungere condizioni accettabili, esito di opere specifiche ma soprattutto di interventi e comportamenti rispondenti a princìpi di cautela, di responsabilità e di prevenzione.
Accanto alle necessarie misure per la ricostruzione, è avviato nel nostro Paese un programma nazionale di manutenzione e di prevenzione, utile per portare le politiche e i progetti di cura del territorio nelle pratiche ordinarie di buon governo.

Da Italia Sicura a Casa Italia, dall’ingente stanziamento di risorse all’apertura dei cantieri, fino alle "Linee Guida per le attività di programmazione e progettazione degli interventi per il contrasto del rischio idrogeologico", oggi una mappa del Paese impegnato nel processo di difesa attiva dalle pericolosità rivela la coesione fra istituzioni e la collaborazione dei territori, un’efficacia differenziata e molteplice assegnata agli interventi e l’integrazione delle strategie di mitigazione dei rischi da terremoti e alluvioni, intese come responsabilità di tutti e di ognuno.

A ciò stanno contribuendo le professioni, le Università, le Associazioni culturali, i Centri di ricerca e di formazione. A ciò concorrono il coordinamento tra urbanistica e sicurezza, l’integrazione delle politiche che incidono sugli assetti urbani e territoriali, la messa a sistema delle conoscenze, il sostegno inderogabile dei princìpi della prevenzione dei rischi e della difesa dei valori ambientali e paesaggistici alla sostenibilità della pianificazione territoriale e urbanistica.

La pianificazione è la prima azione di prevenzione, con la quale agire distinguendo il breve dal lungo periodo, perché il cambiamento sia efficace e duraturo. La pianificazione è anche lo strumento adeguato per considerare unitariamente i rischi e i danni dai punti di vista fisico, funzionale, sociale. Si tratta, per le città e i centri abitati, dell’organizzazione spaziale e funzionale dei sistemi che assicurano la qualità urbana e relativi livelli di prestazione; delle necessità di supportare flussi di persone e risorse tra le parti del territorio; dei caratteri dei tessuti edilizi e delle morfologie urbane, a cui si legano forma degli isolati, presenza di spazi aperti, caratteri del sistema viario; dell’attitudine alla generazione di catene di danno; della riconciliazione tra ambienti urbani e condizioni di naturalità. In modo analogo può dirsi per le caratteristiche territoriali, ove sono rilevanti le trame agrarie, i ruoli della vegetazione, le morfologie, le pratiche d’uso dei suoli a fini produttivi, le nuove domande di lavoro e di abitabilità. L’esposizione al rischio è aggravata infatti dalla mancanza di pratiche manutentive ordinarie e da condizioni di utilizzo del territorio che hanno importato modelli urbani nelle campagne. Il territorio per secoli dedicato alle attività agricole e alle continue opere manutentive che vi erano connesse è stato prima abbandonato e poi ripopolato secondo modalità abitative e produttive che solo recentemente sono tornate a farsi carico della cura dei suoli sia con interventi puntuali (opere agrarie minori, difesa dei sottoboschi, salvaguardia delle regimazioni idrauliche) che secondo una visione complessiva che svela le interdipendenze territoriali (relazioni fra ambiti collinari e vallivi, fra boschi e pianure, fra città e campagna).

Sostenibilità ambientale, contenimento del consumo di suolo, priorità al progetto di rigenerazione urbana non possono più essere considerati obiettivi generali ma prerequisiti delle azioni pubbliche e private. Il contrasto alle condizioni di rischio sismico, geomorfologico e idrogeologico richiede l'adozione di politiche, piani e progetti fortemente connotati da un approccio adattivo (caso per caso), multiscalare (dalla scala sovracomunale a quella micro locale), multidimensionale (caratterizzati cioè da una elevata capacità di integrazione di saperi, competenze e soggetti).
La scorciatoia delle soluzioni settoriali, affidate a singole discipline specialistiche, ha sempre prodotto un impoverimento delle azioni e una riduzione complessiva della loro efficacia. Invece, assumere la centralità dell'urbanistica come campo interpretativo e progettuale di convergenza e integrazione tecnico-decisionale può costituire un terreno di lavoro fertile e condivisibile. Investire sulla pianificazione urbanistica e territoriale permette anche di unire e attuare contestualmente politiche che si occupano delle relazioni materiali (la difesa dei suoli, la sicurezza degli edifici, la stabilità degli spazi urbani) e di quelle immateriali (culturali, sociali ed economiche). La pianificazione permette di cogliere un dato fondamentale nelle forme della convivenza che si distribuiscono nelle diverse forme degli insediamenti, che è quello con il contesto. E’, questo, un ambito di interesse complesso (territoriale, ambientale, economico, sociale e paesaggistico) e ampio, ove sono compresi anche i modelli di uso, le prospettive e le relazioni visive, le pratiche sociali e culturali, i processi economici e le dimensioni intangibili in relazione alla diversità e all’identità, valori rilevanti del patrimonio dell’umanità, esposti al pericolo. Solo in questo modo si colgono le relazioni tra patrimonio materiale e patrimonio immateriale costituito dai valori culturali, affettivi, simbolici, che risiede nell’immagine condivisa del territorio. La protezione di tali valori risiede informa le finalità dell’agire pubblico che si sostanzia nella pianificazione e che può divenire patrimonio comune. A ciò è riferita la buona pratica della partecipazione delle comunità alle scelte, nel processo che comprende manutenzione, progettazione, gestione e che riguarda cause del rischio e loro riduzione, base essenziale per l’efficacia della prevenzione.

Non sono estranee a questa riflessione sull’efficacia della pianificazione per la prevenzione dei rischi, le questioni attinenti l’eccessiva frammentazione delle competenze e la proliferazione di leggi e di piani, evidenti ostacoli per la determinazione di politiche nazionali unitarie a capo della filiera che si conclude con il governo locale delle trasformazioni urbane e territoriali. Perciò, c’è anche una questione di efficienza, troppo spesso negata da un eccesso di proceduralizzazione e di pesantezza burocratica. La programmazione di interventi diffusi di prevenzione dal rischio sismico, geomorfologico e idrogeologico e i processi ad essa collegati richiedono scelte robuste per razionalizzare, snellire e velocizzare le decisioni, senza per questo introdurre misure straordinarie che producano una riduzione partecipativa o di ruolo dei soggetti decisionali. Si tratta fondamentalmente di lavorare per un miglior coordinamento e un’applicazione aggiornata di decisioni normative spesso già assunte nella legislazione nazionale, in parte eliminando quanto rende aggrovigliata l’azione necessaria, incardinandole all’interno di filiere decisionali innovative e proiettandole in una prospettiva temporale capace di coniugare la dimensione emergenziale con quella ordinaria di medio-lungo periodo.

C’è un punto centrale, inoltre, che influisce sulle pratiche di pianificazione e riguarda il riallineamento delle basi informative (catasto terreni, catasto fabbricati/DOCFA, catasto elettrico, catasto energetico, dati anagrafici, dati IMU e TARSU, passi carrabili, censimento degli alberi monumentali urbani) e quindi anche un più efficace funzionamento di SUE/SUAP (a livello di unioni di comuni ex L. 56/2014), attraverso una informatizzazione geo referenziata dei dati, alleggerendo le funzioni amministrative di questi uffici a favore delle funzioni di controllo.
Vanno messe in opera, con urgenza, modalità interpretative, metodi e strumenti aggiornati e omogenei a livello nazionale, relativi alla lettura integrata delle condizioni di rischio sismico, geomorfologico e idrogeologico.

Fra le conoscenze disponibili, non va dimenticato quanto prodotto in più di venti anni di pratiche di pianificazione promosse dalle riforme regionali in materia di governo del territorio. Sarà possibile utilizzare al meglio i patrimoni conoscitivi già prodotti e ancora producibili dalle attività di pianificazione territoriale e urbanistica, in modo da procedere celermente all’individuazione degli stati di rischio, da frane e da alluvioni, di edifici e di aggregati, di centri storici e di insediamenti periferici. Si potrà definire un sistema di scenari diversi, rispettosi delle caratteristiche storicamente consolidate o aperti alla trasformazione: un quadro di possibilità, che, se da un lato dovrà salvaguardare l’integrità e la continuità dei centri storici e dei suoli fragili, dall’altro potrà portare a eliminare tessuti o brani di tessuti di recente formazione di scarsa qualità e a indirizzare le azioni di compensazione ecologica e messa in sicurezza del territorio, a partire dalla realizzazione delle infrastrutture blu e verdi, prevedendo adeguate incentivazioni degli enti pubblici coinvolti tramite maggiori trasferimenti statali, maggiori allentamenti dei vincoli di bilancio, finanziamenti straordinari e semplificazioni normative.
Infine, potrebbe far parte dell’azione pubblica di pianificazione la costruzione, nei quadri conoscitivi a sostegno degli strumenti urbanistici, di una mappa istruttiva del Paese, per l’informazione e la diagnosi quali componenti di riappropriazione collettiva della consapevolezza dei rischi che ognuno corre.

Per quanto riguarda più direttamente la disciplina urbanistica, se si può –anzi si deve passare dall’eccezionalità all’ordinarietà, da approcci settoriali e tematici ad approcci integrati e multicriteri, è necessario un suo mutamento sostanziale, per meglio accogliere le istanze poste dalle condizioni di rischio. Per le ragioni fin qui descritte, la ricostruzione e la prevenzione devono essere considerate unitariamente nelle politiche urbane nazionali dedicate alla rigenerazione, in una comune intenzione di agire nelle nostre città e nei nostri territori in via incrementale e duratura. Un contributo rilevante viene dall’approccio resiliente che guida l’urbanistica nell’assumere ordinarietà dei rischi e danni ambientali quali componenti delle soluzioni adattive ai rischi, ai dissesti e ai cambiamenti, non solo climatici, ma anche sociali ed economici. Ciò incide in modo rilevante sul piano urbanistico, fino ad oggi finalizzato alla predeterminazione di assetto della città in crescita e pertanto inadeguato a orientarne la riqualificazione in chiave di risanamento ecologico e ri-efficientamento dei cicli di produzione, uso e riproduzione delle risorse che hanno molto a che fare con la possibilità delle città a reagire adeguatamente negli stati di rischio (acqua, energia, rifiuti, riciclo, mobilità sostenibile). Per questa via, è possibile anche definire nuovi standard urbani e territoriali, che comprendano le opere di messa in sicurezza e quelle necessarie ad aumentare la resilienza urbana.

Per gli stessi motivi, occorre metter mano agli strumenti di pianificazione vigenti. Va previsto, in tempi certi, l’adeguamento della pianificazione territoriale sovracomunale e, contestualmente, vanno avviate campionature mirate alla scala dell’urbanistica comunale per monitorare le previsioni urbanistiche vigenti. Il monitoraggio deve essere finalizzato a verificare la congruenza tra tali previsioni e il complesso delle condizioni di rischio. Ciò potrà consentire, anche in base a una verifica aggiornata del dimensionamento dei piani, la cancellazione dei diritti edificatori e il trasferimento compensativo di quelli non eliminabili in territori già urbanizzati; la demolizione e ricostruzione in siti sicuri di edifici insistenti su aree a rischio attraverso adeguate incentivazioni urbanistiche e fiscali, in coerenza con i princìpi e gli obiettivi condivisi in merito al contrasto al consumo di suolo.

Infine, per rinnovare il processo e gli strumenti della pianificazione, rendendoli pienamente utili alla prevenzione dei rischi, oltre alla necessaria riforma della disciplina, si individuano alcune misure strettamente correlate, come:
- la costruzione di banche dati certe e aggiornabili, condivise fra tutti i soggetti competenti e accessibili di parte dei soggetti economici e della popolazione, che portino a Carte della vulnerabilità degli ambienti urbani e dei territori, utili per valutare le situazioni prima e dopo l’evento, con riguardo a ipotesi alternative di ricostruzione e sviluppo formulate dalla comunità locale, in modo da progettare riducendo rischi esistenti e futuri condividendo i margini di incertezza e le responsabilità;
- la definizione di criteri per valutare ex ante e in itinere gli effetti sul rischio di tutte le azioni di governo del territorio, con riferimento alle varie politiche (urbanistiche, edilizie, agricole, energetiche, infrastrutturali) e ai diversi contesti (area vasta, territori rurali, morfologie, siti specifici, luoghi urbani, aggregati edilizi), ove si determinano le differenze degli impatti;
- la piena integrazione nella pianificazione delle analisi di rischio e dei progetti di prevenzione, di gestione e riassorbimento delle pericolosità, per riorganizzazioni spaziali e funzionali dei sistemi urbani in chiave di maggior resilienza;
- la rilevazione degli stati degli insediamenti, dai centri storici alle espansioni periferiche, dalle campagne agli ambiti produttivi, ove siano contemporaneamente considerate le esigenze di conservazione e le opportunità di trasformazione;
- la definizione del danno, sia in termini fisici che sociali e funzionali;
- la costruzione della consapevolezza e del consenso delle popolazioni sulla definizione del livello di rischio ritenuto accettabile;
- l’individuazione di incentivi fiscali e urbanistici selettivi a supporto di politiche integrate, che riguardano le opere di scala edilizia, urbana, territoriale;
- i criteri per l’aderenza delle misure fiscali utili alla prevenzione del rischio alle condizioni multiproprietarie e di utilizzo degli ambiti urbanizzati e abitati;
- l’inserimento dei parametri della sicurezza e della prevenzione nella valutazione dei progetti pubblici e privati per la loro ammissibilità e per l’allocazione delle risorse;
- la definizione di strumenti culturali e normativi, di sostegno alla pianificazione degli insediamenti esistenti, dello sviluppo di attività produttive e dei servizi contestualizzata, basata tanto sulla conservazione quanto sulla riprogettazione, nel rispetto delle morfologie, delle vulnerabilità idrogeologiche, idrauliche e sismiche, dei valori architettonici e paesaggistici, per soddisfare esigenze di prevenzione ma anche di organizzazione della sicurezza e di ripristino degli stati di convivenza sociale, di erogazione dei servizi, di tutela o rifondazione delle componenti percettive, culturali e simboliche dei luoghi di vita delle popolazioni.