L'asseverazione in edilizia: il rovescio della medaglia

Da quando si opera con l’asseverazione in edilizia sono più i tecnici denunciati in Procura per falsa attestazione che quelli a piede libero.

Abusi edilizi: è cambiata la tipologia

Anche la tipologia degli abusi se prima era rappresentata da mancanza del permesso (permesso, concessione, licenza a seconda del periodo) o difformità dallo stesso, adesso è prevalentemente assenza di permesso, ma non perché manchi completamente un titolo originario, quanto piuttosto per “salto” di qualificazione dell’opera, ovvero perché si è operato con s.c.i.a.  e invece ci voleva il permesso. In altri termini perché c’è stata … falsa attestazione delle opere o non conformità al piano urbanistico.

Non era questo l'intento

E dire che l’asseverazione (nel silenzio-assenso o nella comunicazione di parte) doveva essere una liberalizzazione/semplificazione procedurale e la soluzione del problema dell’inefficienza della pubblica amministrazione.

Infatti, mentre prima si restava in (trepida e a volte estenuante) attesa del rilascio del titolo abilitativo da parte della P.A. (che magari se la prendeva comoda e non rispettava i termini di legge in quanto ordinatori), adesso si cominciano i lavori e successivamente si scopre che non erano conformi perché è stata male interpretata la norma edilizio-urbanistica.

Con la conseguenza che mentre prima non si compivano danni (perché nell’attesa non si eseguivano le opere), oggi:

• si producono gravi danni economici all’operatore (e anche danni all’ambiente);
• con in più lo sgradevole corollario di denunce penali ai committenti, imprenditori e … professionisti.

C’è da chiedersi perché. O i professionisti sono incapaci e in malafede o c’è qualcosa che non va.

La comunicazione di parte e il silenzio-assenso sono ormai diventati modalità abituale dell’esercizio dell’attività amministrativa come sancito dalla legge n. 241/90. Il silenzio-rifiuto è ormai relegato ad una funzione marginale da attuarsi solo in caso di particolari esigenze di tutela.

L'asseverazione come modalità di snellimento delle procedure

Silenzio-assenso e comunicazione di parte hanno però come premessa e condizione l’asseverazione del tecnico progettista.

Ci fa piacere ricordare che il principio del silenzio-assenso e l’asseverazione (quale modalità sostitutiva dell’istruttoria d’ufficio della P.A.) nascono proprio in campo edilizio, il primo con la legge n. 457/78, articolo 48 in materia di manutenzione straordinaria) e, il secondo, con l’articolo 26 della legge n. 47/85 relativo alle “opere interne”.

Il “silenzio-assenso” e la “comunicazione di parte” hanno fatto una bella carriera divenendo oggi principi di funzionamento della pubblica amministrazione, ma quando sono nati, più che un principio di funzionamento della Pubblica Amministrazione, erano stati concepiti come una modalità di snellimento (semplificazione/accelerazione) dell’attività amministrativa. Per by-passare le lentezze burocratiche della pubblica amministrazione.

Ci sarebbe stata anche una via alternativa

Per superare le lentezze burocratiche della P.A., a dire il vero, il Legislatore avrebbe potuto percorrere due vie:

• o incidere sulla modernizzazione della pubblica amministrazione e sulle procedure (rendendo l’una e l’altra efficienti e “rapide”);
• o circumnavigare la pubblica amministrazione semplicemente evitandola ed esautorandola dei suoi compiti di controllo preventivo affidandoli al privato.

E siccome era più semplice e avevamo fretta (chissà perché le riforme si fanno sempre sull’onda dell’urgenza) si è scelta la seconda via.

L'affermazione del principio

Si è poi scoperto che attribuire al cittadino richiedente (o al suo tecnico) funzioni di natura pubblicistica tramite l’autocertificazione era modalità operativa che presupponeva (e affermava implicitamente) un principio importante: riconoscere al cittadino una capacità di autoregolamentazione e consapevolezza dei propri diritti e delle modalità del loro esercizio (una sorta di riconoscimento della maggiore età).

Principio certamente innovativo, progressista, liberistico (divenuto oggi di carattere generale nella legge n. 241/90 a seguito delle sue intervenute modifiche) che riconosce al cittadino la maturità civica di sapersi autodisciplinare al rispetto delle norme senza l’intervento tutelante e preventivo della pubblica amministrazione.

Principio da condividere e che condividiamo, che bene si addice alle società “mature” ….…. ma una società matura vuole (comunque anche) una pubblica amministrazione efficiente e all’altezza del ruolo: che resta pur sempre un ruolo strategico (di indirizzo e controllo). Per cui quella scorciatoia che il Legislatore aveva imboccato per semplificare le procedure edilizie ci riporta al tema principale: incidere (anche) sull’operatività della pubblica amministrazione.

È vero che oggi il cittadino (e per lui un “tecnico” che abbia la dovuta competenza sulla materia) attesta la rispondenza alle “regole” che disciplinano l’attività che si intende svolgere (sostituendosi così alla pubblica amministrazione cui, di norma, spettava tale compito); ma (in ogni riforma c’è sempre un “ma”) alla pubblica amministrazione resta pur sempre il compito della vigilanza e del controllo e ….. dell’eventuale repressione.

L'autocertificazione presuppone la chiarezza della norma

Attestare la conformità a qualcosa è compito semplice se quel qualcosa è chiaro, inequivocabile e condiviso ……. ma, in genere, le norme dei piani regolatori sono (oggi) tutto fuorché chiare, inequivocabili e condivise.

Il che riporta il tema dell’applicabilità del principio all’efficienza e alla funzionalità della Pubblica amministrazione.

Assistiamo sempre più spesso a norme logorroiche, inutilmente complesse (a volte illeggibili in italiano corrente), spesso contradittorie, quasi sempre necessitanti dell’interpretazione di coloro che le hanno scritte  … che a volte sono (essi stessi) in difficoltà a dare una lettura univoca.

Sempre più spesso vediamo lunghe file di tecnici agli sportelli comunali alla ricerca di lumi interpretativi, di quella “interpretazione autentica” che autentica non è (perché l’unico soggetto idoneo a dare interpretazione autentica è l’organo che ha approvato: il consiglio comunale). E che potrà sempre essere smentita dal Giudice.

Il controllo postumo della PA

Anziché accelerare e snellire abbiamo reso l’attività edilizia incerta per via della complessità normativa e della difficoltà della sua univoca interpretazione e abbiamo ridato alla P.A. quel potere interdittivo che volevamo superare; anzi lo abbiamo spostato dal “prima” al “poi” che è il momento più delicato: quello della repressione.

Non è quello che volevamo con l’introduzione del principio del silenzio-assenso e l’attribuzione dell’asseverazione ai tecnici. Questo è il rovescio della medaglia.

Che sarebbe superabile solo che il pianificatore fosse più lineare e adeguasse le norme alla comprensibilità di una “media professionalità tecnica”.

Per essere ben applicata una norma deve avere un obiettivo e definirlo in modo chiaro; non è necessario condividere l’obiettivo, ma è necessario conoscerlo e per poterlo conoscere deve essere espresso in modo chiaro e conciso.

Ma il pianificatore moderno non si può dire che sia sintetico.

Quando un “lettore” si avvicina ad uno strumento urbanistico comunale deve prima conoscere il piano regionale, a volte anche il piano provinciale, per poi trovarsi di fronte a Norme Tecniche di Attuazione costituite da volumi corposissimi magari ripartiti in strumenti di “settore”.

Conosciamo NTA di comuni medio-piccoli di oltre 400 articoli e oltre 400 pagine ! una roba da mal di testa. Che diventa fatalmente riserva di pochi “iniziati” in capo ai quali ricostituisce un “potere” improprio di depositari della “verità”.

Forse non sono i professionisti ad essere incapaci o in malafede; spesso sono le norme ad essere mal concepite e difficilmente comprensibili.
Leggiamo articoli che invece di andare alla sintesi delle prescrizioni si dilungano nell’elencazione delle finalità politiche in una sorta di manifesto politico che sarebbe più coerente inserire nelle relazioni ai piani piuttosto che nell’articolato normativo.

Vezzo che – va detto - ha anche il legislatore. Che scrive leggi sempre più complesse. Tanto per fare un esempio la legge n. 10 del 1977 (la cosiddetta Legge Bucalossi che ha costituito un cardine dell’innovazione in materia edilizia-urbanistica) constava di (soli) 21 articoli …. Non c’è bisogno di scrivere molto per innovare davvero; anzi. Albert Einstein insegna.

È la sintesi che caratterizza il fare tecnico. Più si scrive meno si è tecnici.

Gli esempi di buona normazione

Se rileggessimo i piani regolatori dei padri dell’urbanistica italiana troveremmo norme di estrema semplicità e comprensibilità, espresse in brevi articolati. Apprezzabili esempi di chiarezza normativa (e di idee). Siamo sicuri di essere più bravi oggi perché scriviamo di più ? O scriviamo di più perché siamo più insicuri?

Solo se saremo capaci di semplificare le norme daremo davvero gambe alla semplificazione e operatività all’asseverazione. Semplicemente adeguandole alla comprensibilità di una “media” preparazione professionale.

Se così non avverrà, se gli asseveratori non saranno in grado di asseverare se prima non avranno acquisito il “conforto” della P.A., avremo riportato in capo alla P.A. quel potere di controllo preventivo che volevamo toglierle, e

• avremo esposto gli “asseveratori” a rischi inadeguati,
• non avremo ottenuto l’auspicato snellimento procedurale e
• avremo fatto una riforma a metà

anzi avremo fatto una “non riforma”.

La metodica dell’asseverazione è degna delle società “mature”; ma una società è “matura” quando sa esprimersi con regole chiare, semplici, inequivocabili e comprensibili ai più. Anzi diventano “inequivocabili” solo se comprensibili ai più (e non solo agli “iniziati”).
Sennò è una vuota affermazione.

La soluzione del problema dello snellimento non sta tanto (o non solo) nella gestione della norma, ma nella sua modalità di redazione.

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