Il mercato della verifica dei progetti ai fini della validazione: caratteristiche, problemi, soluzioni – parte 1

Il mercato della verifica dei progetti ai fini della validazione: caratteristiche, problemi, soluzioni – parte 1: il mercato della validazione delle opere di importo inferiore ai 20Mln€

Il primo argomento che vorrei affrontare della serie minacciata nel mio precedente articolo è quello delle dimensioni del mercato dei servizi di verifica dei progetti.

Non è un tema secondario, come qualcuno potrebbe ipotizzare.

Anzi è un tema importante per almeno due ragioni: la prima è che, come sempre, le dimensioni contano (e chi lo nega mente sapendo di mentire), la seconda è che dalle dimensioni del mercato dipende l’interesse di diverse tipologie di operatori – anche non economici – a investire tempo e risorse nella valorizzazione di questo istituto.

Innanzitutto è d’obbligo una premessa e una precisazione.

Il mercato della verifica dei progetti ai fini della loro successiva validazione è regolamentato, in termini di requisiti speciali di ingresso, dall’art. 26 c. 6 del D.Lgs. 50/2016 e ss.mm.ii.

Questo comma stabilisce che la verifica delle opere deve essere differenziata in funzione dell’importo delle opere stesse.

E, precisamente :

• la verifica delle opere che hanno un importo superiore ai 20Mln€ può essere affidata solo a organismi di ispezione accreditati ai sensi della norma UNI CEI EN ISO IEC 17020;
• la verifica delle opere che hanno un importo tra i 20Mln€ e l’importo della soglia di interesse comunitario (oggi 5.448.000€) possono essere verificate dagli stessi organismi accreditati ovvero dai soggetti di all’art. 46 c. 1 del D.Lgs 50/2016 (sostanzialmente gli stessi soggetti a cui possono essere affidati i servizi di ingegneria e architettura) purché dotati di un sistema di gestione per la qualità certificato UNI EN ISO 9001 con uno scopo di certificazione esplicitamente indirizzato alla verifica della progettazione ai fini della validazione;
• la verifica delle opere che hanno un importo compreso tra la soglia di interesse comunitario e il valore di 1.000.000€ possono essere verificate dai due soggetti precedenti o dagli uffici tecnici delle stazioni appaltanti secondo dei distinguo qui irrilevanti;
• la verifica delle opere che hanno un importo inferiore al valore di 1.000.000€ viene effettuata dal responsabile del procedimento che può avvalersi del supporto degli uffici tecnici della stazione appaltante.

A parte quest’ultima fattispecie, per cui non è chiaro se, in alternativa, il RUP possa ricorrere ai soggetti di cui alle prime due, le prime tre fattispecie comportano l’acquisto sul mercato di servizi di ingegneria specializzati offerti da operatori qualificati.

Creano quindi una domanda e, conseguentemente un mercato (sperabilmente non delle vacche) che è quello che mi interessa analizzare e commentare per valutare l’impatto della verifica dei progetti sul processo complessivo di concezione, progettazione e costruzione e, specificamente, il suo impatto sulla qualità e sull’economicità delle opere.

Istintivamente l’intensità di un mercato promosso da una domanda dell’ente pubblico dovrebbe essere valutato sulla base delle domande a evidenza pubblica e, se adottassimo semplicemente questo approccio, appureremmo che, in effetti, dopo un certo fiorire del mercato negli anni tra il 2006 e il 2015,  e dopo alcuni anni durante i quali le gare a evidenza pubblica di verifica/validazione sono state molto poche e coincidenti con le convulsioni causate dal D.Lgs. 50/2016 nel settore complessivo delle opere pubbliche, nel corso del 2018 e in questo inizio 2019 il numero di gare a evidenza pubblica per servizi di verifica della progettazione sembra significativamente aumentato.

Va però detto che le gare a evidenza pubblica non fotografano il panorama completo della domanda di servizi di verifica, ma solo la frazione caratterizzata da un ammontare del compenso a base d’asta superiore ai 100.000€.

Gli altri incarichi vengono affidati con metodiche che a evidenza pubblica non sono: gli affidamenti diretti e le procedure negoziate senza previa pubblicazione di bando.

Ora, se si trattasse di servizi di ingegneria “tradizionali”, cioè progettazione, direzione lavori ecc., lo scostamento tra il dato complessivo e quello visibile, ancorché magari importante, non sarebbe tale da non far considerare significativo il dato.

Ma nel mercato dei servizi di verifica, in considerazione del fatto che l’ammontare del servizio complessivo di verifica dei tre livelli di progettazione vale all’incirca 1/6 dell’ammontare del servizio di progettazione, DL e CSP/CSE, si capisce che gli incarichi di verifica che vengono affidati con incarichi diretti ovvero con procedure negoziate senza pubblicazione di bando, sono tutti quelli per cui gli omologhi servizi tradizionali varrebbero fino a 600.000€, cioè la stragrande maggioranza.

Ne consegue quindi che stimare il mercato della verifica/validazione dei progetti sulla base dei procedimenti selettivi a evidenza pubblica è altamente erroneo e che il mercato dei servizi di verifica di importo inferiore ai 100.000€ è un mercato assai vasto e assai poco indagato. Vale quindi la pena, a mio avviso, partire da questo segmento per farsi un’idea del quadro generale.

Un’ultima precisazione.

Il titolo dell’articolo fa riferimento alle opere di importo inferiore ai 20Mln€ perché i servizi di importo pari o inferiore ai 100.000€ riguardano questa tipologia di opere e perché la tipologia di operatori che possono accedere a questo mercato è quella, pur con le precisazioni già citate di cui all’art. 26 c. 6, dei fornitori singoli, associati, raggruppati ecc. dei servizi di ingegneria e architettura di cui all’art. 46 c.1.

Questo specifico segmento del mercato delle verifiche è connotato – anche in conseguenza di quanto sopra – da alcune specificità che meritano di essere elencate:

1. è per certo significativamente più ampio di quanto si possa immaginare basandosi sul dato a evidenza pubblica;
2. sfugge completamente al monitoraggio di ogni organo che si prefigga di registrare i fenomeni macro e micro economici legati al mondo dei lavori pubblici e delle professioni a esso correlate;
3. è probabilmente assai frammentato su base territoriale e molti operatori, di dimensioni piccole o piccolissime, aventi i requisiti per effettuare servizi di verifica dei progetti  sono operativi su base provinciale o fors’anche, subprovinciale;
4. la frammentazione territoriale implica probabilmente grande eterogeneità nelle modalità di selezione dei soggetti affidatari dei servizi di verifica e nella qualità delle prestazioni fornite dai diversi soggetti e, questa chiosa potrà irritare, è probabile che la geografia sia parametro non irrilevante per la qualità del servizio.

Nota: Vorrei invitare il lettore a riflettere sulla grande differenza del requisito speciale per i soggetti che intendono operare nel mercato globale, compreso quello delle opere di importo superiore ai 20Mln€ rispetto al requisito per operare solo sulle opere di importo inferiore. Nel primo caso il requisito dell’accreditamento ex 17020 è molto selettivo e le verifiche sugli organismi sono effettuate direttamente da Accredia che opera con un numero abbastanza ristretto di ispettori super monitorati. Nel secondo caso la certificazione ISO 9001 è rilasciata da un qualunque ente di certificazione che opera con una miriade di ispettori dalle prestazioni assai eterogenee e,… beh…, avete mai sentito di qualcuno a cui sia stato negato un certificato ISO9000? È da notare che i compensi per servizi di verifica di importo inferiore ai 100.000€ sono tutti relativi a opere di importo inferiore ai 20Mln€.

Vedo già qualche anima bella che, riferendosi alla nota a piè di pagina di poc’anzi, mi farà notare che le mie osservazioni riguardano solo le opere di importo inferiore a 20Mln€.

Vero.

Il fatto è, però, che le opere fino a 20Mln€ sono opere importantissime nell’economia dei lavori pubblici e della vita quotidiana.

Pensate a quanta edilizia pubblica di grande rilievo (scuole, uffici, presidi ospedalieri, caserme, locali pubblici, teatri ecc.) e quante opere infrastrutturali e urbanizzazioni primarie stanno nella fascia 5-20Mln€ e vedrete che sottrarre all’evidenza pubblica la verifica ai fini della validazione di tali opere è assolutamente insensato e chi è preposto al controllo della qualità delle opere pubbliche (e, inesorabilmente, della spesa pubblica) dovrebbe porsi seriamente la domanda se non si debbano introdurre dei correttivi che permettano di portare alla luce il mercato invisibile delle verifiche dei progetti ai fini della validazione.

Ma quali modi vi potrebbero essere, ammesso e non concesso che lo si voglia, per far emergere il “sottomarino” della validazione?

Io ne vedo alcuni tra loro complementari.

Innanzitutto, a costo zero, si potrebbe rendere certo, trasparente e visibile, il panorama dei soggetti autorizzati all’erogazione dei servizi di verifica per opere sotto i 20Mln€. ACCREDIA  mantiene attivo e interrogabile via web il database di tutti i soggetti certificati ISO9000 .

Basterebbe aggiungere una check-box da attivare per quei soggetti del settore IAF34 (tutti i soggetti esercenti servizi di ingegneria) che sono abilitati a erogare i noti servizi e – tah dah! – l’arcano non sarebbe più tale. Ovviamente perché questa opzione sia praticabile bisognerebbe volerla praticare!

Nota:  Giusto per chiarire cosa intendo per “trasparente”: interrogando con tutti i criteri logici che mi vengono in mente il DB di Accredia dei soggetti certificati ISO9000 ho contato 274 certificati relativi a circa 200 soggetti (alcuni soggetti hanno diverse sedi operative e il database riporta il certificato associandolo a ogni sede operativa). In ambienti tecnici e associativi dell’ingegneria si dice che tali soggetti siano invece tra i 500 e i 600. È mai possibile tale discrepanza di numeri?

In secondo luogo, un soggetto o una riunione di soggetti di interesse nazionale potrebbe istituire una sorta di “osservatorio permanente” sulla verifica e validazione dei progetti, raccogliendo alcuni dati significativi.

È certamente più impegnativa, questa opzione, rispetto a quella precedente, ma è lungi dall’essere impraticabile e anch’essa sarebbe caratterizzata da un costo modestissimo in assoluto e ancor più rispetto ai vantaggi che porterebbe.

Ora: visto che tutti gli organismi di certificazione fanno capo ad Accredia – che ha un certo potere di moral suasion sugli stessi – basterebbe che Accredia istituisse questo osservatorio e chiedesse agli stessi organismi di alimentarlo raccogliendo le informazioni stabilite una volta all’anno durante le verifiche periodiche di mantenimento della certificazione.

Naturalmente anche questa opzione, per essere praticabile dovrebbe essere considerata utile e bisognerebbe volerla praticare.

Nota: Un beneficio straordinario, ancorché collaterale rispetto a ciò di cui si sta parlando, indotto dall’osservatorio, sarebbe quello di portare alla luce quella che, ne sono sicuro, è l’enorme quantità di curricula farlocchi o vistosamente falsi. Ho personalmente verificato in un significativo numero di occasioni che la creatività nostrana non conosce limiti e che, ovviamente in assenza di controlli adeguati, molti soggetti si inventano validazioni mai esistite e mai fatte. Tanto, in un mercato nebbioso come il mare dei Pirati dei Caraibi che se ne accorge?!

In terza battuta, ma questo è più impegnativo e comporterebbe l’introduzione di “successive modifiche e integrazioni” al corpus normativo in materia di contratti pubblici, si potrebbe stabilire che, limitatamente al mercato delle verifiche la sola soglia dirimente è quella dei 40.000€.

Fino a questa cifra si potrebbe continuare ad affidare incarichi diretti, oltre questa cifra la selezione del soggetto affidatario potrebbe essere a evidenza pubblica.

Voglio eliminare le procedure negoziate senza previa pubblicazione di bando?

Assolutamente no!

Basterebbe che ogni procedura di questo tipo fosse preceduta dalla pubblicazione – ben visibile e ben diffusa attraverso i canali che si utilizzano per le procedure sopra soglia – di una ricerca di mercato o anche solo di un invito a manifestare interesse a cui potrebbe rispondere chiunque fosse interessato.

L’obiettivo, voglio essere certo di non venire frainteso, è quello di garantire trasparenza e visibilità a questo segmento della domanda di servizi di ingegneria.

Mi risulta totalmente irrilevante sapere a chi sarà affidato il servizio, ciò che mi preme è sapere che il servizio è stato richiesto e che è stato affidato.

Questo primo articolo finisce qui, perché è controproducente tediare il lettore.

Nel prossimo analizzerò il mercato delle opere di importo pari o superiore ai 20Mln€ e anche lì vedremo che non mancano problemi interessanti così come possibili interessanti soluzioni.