Ristrutturazione edilizia, risanamento conservativo o restauro? A lezione di differenze col Testo Unico edilizia

Possono alcuni lavori edilizi concernenti la sostituzione della copertura di un altro fabbricato utilizzando pannelli coibentati, la sostituzione delle preesistenti vetrate del manufatto commerciale con un muretto, con soprastanti nuove vetrate e l’allineamento delle coperture, essere configurati come interventi di ristrutturazione edilizia interni ed esterni con conseguente necessità del permesso di costruire, non essendo sufficiente la SCIA?

A questa domanda cerca di rispondere il Consiglio di Stato nella sentenza 8284/2022 dello scorso 26 settembre, che ha per protagonista il ricorso di un privato contro l'ordinanza di demolizione emessa da un comune nei confronti, appunto, di alcuni interventi edilizi privi, secondo la PA, dei necessari titoli abilitativi.

Le opere edilizie contestate

Partiamo dal principio.

La ricorrente presentava nel 2008 una DIA (oggi SCIA) per l’esecuzione di opere consistenti in “rimozione delle coperture, posa in opera di nuove coperture in pannelli coibentati mantenendo inalterate le quote esistenti. Interventi di manutenzione interna ed esterna”.

Successivamente (2009) la stessa presentava una DIA di variante in corso d’opera per la sostituzione della copertura di un ulteriore fabbricato utilizzando pannelli coibentati, nonché per la sostituzione delle preesistenti vetrate del manufatto commerciale con un muretto, con soprastanti nuove vetrate e l’allineamento delle coperture.

Il Dirigente dell’U.O.T. del competente Municipio ingiungeva al’appellante la demolizione delle opere, eseguite in difformità alla DIA del 2008 e a quella in variante del 2009, consistenti in interventi di ristrutturazione edilizia interni ed esterni per il locale ed accessori.

Per il comune (e il TAR) è ristrutturazione edilizia

Palazzo Spada osserva in primis che il TAR ha ritenuto che le opere contestate all’appellante fossero state correttamente qualificate dal Comune come interventi di ristrutturazione edilizia, trattandosi di interventi che hanno comportato modifiche sostanziali rispetto alle strutture precedentemente esistenti, travalicando l’originario proposito di mero ripristino dei preesistenti fabbricati ed apportando modifiche del prospetto e della volumetria complessiva.

Ciò sarebbe dimostrato dalla relazione redatta dal Comune il 14 settembre del 2009 a seguito di un sopralluogo, dalla quale emergerebbe l’esistenza di sostanziali difformità al progetto originario.

Correttamente, dunque, il Comune avrebbe ingiunto la demolizione delle opere stante l’assenza di un permesso di costruire, necessario in relazione alle opere di ristrutturazione edilizia.

Per l'appellante è restauro o risanamento

L’appellante sostiene invece che gli interventi realizzati in difformità rispetto alla DIA debbano essere qualificati come meri interventi di risanamento conservativo/restauro in quanto tesi alla conservazione ed al recupero delle strutture preesistenti, ormai fatiscenti, senza alcuna modifica dei volumi o della destinazione d’uso delle stesse.

Al più tali interventi potrebbero essere qualificati come “ristrutturazione leggera” ai sensi dell’art 3 del Testo Unico Edilizia (D.P.R. 380/01), anch’essa soggetta a DIA (oggi SCIA).

Consiglio di Stato: qui si tratta di ristrutturazione edilizia, serviva il permesso di costruire

Gli interventi descritti nelle DIA presentate dall’appellante consistono in “rimozione delle coperture, posa in opera di nuove coperture in pannelli coibentati mantenendo inalterate le quote esistenti. Interventi di manutenzione interna ed esterna”, copertura di un ulteriore fabbricato utilizzando pannelli coibentati, sostituzione delle preesistenti vetrate del manufatto commerciale con un muretto con soprastanti nuove vetrate e allineamento delle coperture. 

Dopo aver descritto dettagliatamente gli interventi effettuati (si veda in merito la sentenza integrale), il Consiglio di Stato sottolinea che le principali difformità rispetto a quanto dichiarato con la DIA consistono, dunque:

• (i) nell’aumento delle quote di imposta e di colmo del tetto di copertura, posto in essere in occasione della sostituzione delle coperture;
• (ii) nella sostituzione della preesistente muratura perimetrale con variazione del prospetto interno alla proprietà privata;
• (iii) nell’accorpamento della veranda all’interno del locale, per una superficie di 6 mq.

Correttamente il Comune ha qualificato tali modifiche come interventi integranti una ristrutturazione edilizia.

Interventi di ristrutturazione: cosa dice il Testo Unico Edilizia

Del resto, il Testo Unico Edilizia all’art 3 definisce la ristrutturazione edilizia come “gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l’eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico (…)”.

L’art 10 D.P.R. 380/01 stabilisce, inoltre, che gli interventi di ristrutturazione edilizia sono subordinati a permesso di costruire nel caso in cui comportino modifiche della volumetria complessiva dell’edificio.

Il risanamento conservativo è un'altra cosa...

Il risanamento conservativo è invece descritto dal medesimo art 3 come “gli interventi edilizi rivolti a conservare l'organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell'organismo stesso, ne consentano anche il mutamento delle destinazioni d'uso purché con tali elementi compatibili, nonché conformi a quelle previste dallo strumento urbanistico generale e dai relativi piani attuativi. Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio, l'inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell'uso, l'eliminazione degli elementi estranei all'organismo edilizio”.

Ristrutturazione o risanamento conservativo/restauro: le differenze

Quanto alla distinzione fra interventi di ristrutturazione e di risanamento conservativo/restauro, la giurisprudenza ha chiarito che “Gli interventi di ristrutturazione edilizia comprendono l'esecuzione di lavori consistenti nel ripristino o nella sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, ovvero nella eliminazione, modificazione e inserimento di nuovi elementi ed impianti, distinguendosi dagli interventi di risanamento conservativo, in quanto questi sono caratterizzati dal mancato apporto di modifiche sostanziali all'assetto edilizio preesistente”( Consiglio di Stato sez. V, 08/02/2022, n.901).

In sintesi, “mentre la ristrutturazione può condurre ad un “un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente”, il restauro e il risanamento conservativo non possono mai portare a ridetto organismo in tutto o in parte diverso dal preesistente, avendo sempre la finalità di conservare l'organismo edilizio ovvero di assicurarne la funzionalità.” (Consiglio di Stato sez. VI, 20/09/2021, n.6405).

Ne deriva che gli interventi realizzati dalla ricorrente, avendo comportato modifiche del prospetto e della volumetria complessiva, non possono essere qualificati come interventi di risanamento conservativo ma rientrano nella categoria della ristrutturazione edilizia, sottoposta al regime del permesso di costruire ex art 10 D.P.R. 380/01 in quanto comportante un aumento di volumi.

La demolizione? E' legittima

In ultimo, Palazzo Spada conferma anche la correttezza dell’irrogazione della sanzione demolitoria.

Ad avviso del TAR la misura ripristinatoria sarebbe imposta dalla normativa nazionale (art 33 D.P.R. 380/01) e regionale (L.R. 15/2008 art 16) alla luce della qualificazione degli interventi realizzati come ristrutturazione edilizia.

Per l'appellante, poiché gli interventi realizzati non necessitavano di alcun permesso di costruire ma solo di una DIA, l’eventuale sanzione in caso di difformità rispetto al titolo edilizio potrebbe essere esclusivamente la sanzione pecuniaria, come previsto dall’art 37 D.P.R. 380/01.

Ma la qualificazione degli interventi come ristrutturazione edilizia c.d. pesante giustifica l’emanazione dell’ordine demolitorio in quanto tali interventi necessitavano del permesso di costruire e non della DIA, con conseguente applicazione dell’art 33 D.P.R. 380/01 che impone la demolizione delle opere abusive.

Anche la giurisprudenza, in un caso analogo, ha avuto modo di chiarire che “È legittimo l'ordine di demolizione di un'opera consistente nella demolizione e ricostruzione di un vano tecnico, ancorché i lavori siano stati preceduti dalla presentazione di una d.i.a. per interventi di risanamento conservativo e si sia formato il relativo titolo. L'intervento in questione, infatti, non può essere classificato come risanamento conservativo ai sensi dell'art. 3, lett. c), d.P.R. n. 380 del 2001, tipologia che appunto non legittima l'effettuazione di demolizioni, bensì come ristrutturazione edilizia ai sensi dell'art. 3, lett. d), del citato d.P.R. n. 380 del 2001.” (Consiglio di Stato sez. VI, 07/01/2014, n.17; la sentenza specifica anche che “L'intervento di risanamento conservativo, così come disciplinato all'art. 3 lett. c) d.P.R. n. 380 del 2001, non consente la demolizione del manufatto, a tal uopo essendo necessario dar corso quantomeno ad un intervento di "ristrutturazione edilizia" (art. 3 lett. d) d.P.R. cit.). A tali fini, peraltro, non è sufficiente la presentazione di una d.i.a. edilizia, essendo viceversa necessaria l'acquisizione di un preventivo permesso di costruire.”).