Il BIM e la Qualificazione delle Stazioni Appaltanti

Le Linee Guida per la Qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza dell'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), nella versione in consultazione sino a Maggio 2022, prevedono, con riferimento al requisito premiante di cui all'articolo 23, comma 13, del Codice dei Contratti Pubblici, che esso possa essere «autocertificato dalle stazioni appaltati e dalle centrali di committenza, dichiarando di utilizzare le metodologie di cui al decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti 1° dicembre 2017, n. 560 e s.m.i.».

Qualificazione delle Stazioni Appaltanti e Centrali di Committenza: basta un'autocertificazione?

A prescindere dalla riflessione sulla natura giuridica della nozione di autocertificazione, che esula dalle competenze dello scrivente, sarebbe forse opportuno formulare l'oggetto della attestazione in questione con esplicito riferimento ai contenuti analitici del decreto ministeriale n. 560/2017, così come novellato dal decreto ministeriale n. 312/2021, poiché, in luogo di riferirsi alle «metodologie», di là dei temi analitici, ciò che rileva ai fini della qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza, a prescindere dalla eventuale cogenza, consiste nel rispetto dei tre requisiti fondamentali indicati all'art.3 del decreto ministeriale in oggetto (Adempimenti preliminari delle stazioni appaltanti):

1. la disponibilità di un piano di formazione del personale in relazione al ruolo ricoperto;
2. la disponibilità di un piano di acquisizione o di manutenzione degli strumenti hardware e software di gestione digitale;
3. la disponibilità di un atto organizzativo. 

Questo ultimo documento, l'atto organizzativo, in origine da rapportarsi all'atteso Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri sulla qualificazione delle stazioni appalti, che mai ebbe a vedere la luce, non rimanda, infatti, esclusivamente alla gestione del singolo procedimento tecnico-amministrativo, bensì verte pure sul sistema di gestione dei processi digitalizzati, da integrarsi con il sistema di gestione per la qualità (UNI EN ISO 9001:2015) e con il sistema di controllo di gestione della amministrazione pubblica.

Occorre, inoltre, considerare come sia necessario, per un verso, considerare la natura della stessa amministrazione sia nel ruolo specifico di struttura di committenza, diretta o delegata, sia in quello di gestore del ciclo di vita dei cespiti immobiliari e infrastrutturali, disponibili e indisponibili.

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Maturità digitale nella PA: il quadro normativo di riferimento

É opportuno, ancora, d'altro canto, ricordare come sia indispensabile, dal punto di vista dei temi affrontati nel decreto ministeriale n. 560/2017 e s.m.i., guardare alla funzione di stazione appaltante nell'ambito più vasto della gestione dell'esecuzione dei contratti pubblici, a valle dell'affidamento, ma pure a monte, sino alla costituzione dell'intenzione di avviare l'investimento, poiché la normativa internazionale, sovranazionale e nazionale della serie UNI EN ISO 19650 ben esplicita come la formulazione dei requisiti informativi che conduce alla redazione del capitolato informativo, debba sorgere a livello della intera organizzazione (OIR), per discendere lungo la strategia di gestione patrimoniale (AIR) e la tattica di impostazione del singolo procedimento (PIR ed EIR). 

La medesima impostazione si rinviene, peraltro, nei lavori dello EU BIM Task Group e nei rapporti commissionati sul tema promossi dalla Commissione Europea in materia di professionalizzazione e di maturità digitale del versante della Domanda Pubblica. 

In questa direzione va la serie normativa nazionale UNI 11337 e, in particolare, il recente UNI RT 11337-2:2021 (Edilizia e opere di ingegneria civile - Gestione digitale dei processi informativi delle costruzioni - Parte 2: Flussi informativi e processi decisionali nella gestione delle informazioni da parte della committenza). 

Si tratta, infine, di evidenziare come, di là della conformità ai metodi, ai processi e agli strumenti contemplati dal sopra citato decreto ministeriale, vi sia la esigenza di dettagliare i contenuti, in termini di conoscenze, di competenze e di abilità dei singoli operatori del versante della domanda pubblica, oggetto sia della norma nazionale UNI 11337-7:2018 (Edilizia e opere di ingegneria civile - Gestione digitale dei processi informativi delle costruzioni - Parte 7: Requisiti di conoscenza, abilità e competenza delle figure coinvolte nella gestione e nella modellazione informativa) sia delle attività normative in corso presso il CEN TC 442 (BIM) WG 8 (Competence).

Volgendo, comunque, lo sguardo oltre queste annotazioni, si pone una questione primaria legata alla continuità dei flussi informativi e del ruolo dei soggetti affidanti i contratti pubblici (dei soggetti proponenti o appointing party) entro un quadro più vasto.

Bisogna, anzitutto, notare come la digitalizzazione delle procedure inerenti alla predisposizione dei documenti per la procedura competitiva, dell'affidamento e della esecuzione dei contratti pubblici possano essere governati in maniera, almeno parzialmente, separata.

In ogni caso, come precedentemente ricordato, la predisposizione del capitolato informativo dovrebbe derivare da un iter articolato che coinvolga le istanze, le finalità e gli obiettivi dell'intera organizzazione, rischiando eventualmente di creare una soluzione di continuità nel caso l'affidamento del contratto, previa selezione del contraente, sia esternalizzata e delegata ad altra pubblica amministrazione.

Secondariamente, è fondamentale che la qualificazione della stazione appaltante o della centrale di committenza, sotto questo profilo, preveda la dimostrazione di avere interiorizzato, nel sistema di gestione dell'organizzazione le molteplici implicazioni della digitalizzazione, riflesse nei tre requisiti menzionati dal decreto ministeriali, così come entro la prassi di riferimento dell'UNI PdR UNI 74:2019 (Sistema di Gestione BIM - Requisiti).

Il che significa anche che l'impianto gestionale nel quale possa svilupparsi la digitalizzazione dei processi decisionali debba essere comune al sistema di gestione per la qualità (UNI EN ISO 9001:2015) e al sistema di controllo di gestione.

Contratti Pubblici e processi digitalizzati: approccio ancora troppo semplicistico della PA

Ciò a cui si assiste spesso è, invece, un approccio alla tematica, e al metodo, condizionato unicamente dall'estemporaneità di una cogenza legata a un particolare tipo di obbligo dato dal decreto ministeriale o da criteri premiali contenuti in bandi di finanziamento di interventi immobiliari o infrastrutturali, oppure dalla proposta spontanea di qualche candidato nelle offerte metodologiche (entro il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa), a cui la stazione appaltante o l'amministrazione concedente cerca di rispondere senza una visione sistemica e identificando riduttivamente l'argomento con la acquisizione di qualche dispositivo o di qualche strumento.

É palese come questa attitudine svii dalla logica legata alla gestione dell'intero patrimonio dell'amministrazione pubblica nel corso della vita utile di servizio dei beni e dei cespiti, vanificando l'intero processo di formulazione graduale e integrale di requisiti informativi.

Per questa ragione è fondamentale, quale che sia la forma della certificabilità, che si avvii un processo di consapevolezza e di acculturamento sui processi digitalizzati che vertono in maniera integrata sulla gestione dei contratti pubblici.

Tale esigenza di integrazione dei differenti sistemi gestionali è, infatti, sempre più avvertita dagli operatori economici del versante dell'Offerta, almeno nei mercati internazionali, e, per quanto concerne l'amministrazione pubblica, dovrebbe essere strettamente rivolta all'indirizzo degli intenti di modernizzazione e di riforma così intensamente proclamati nel Piano Nazionale di Ripresa e di Resilienza (PNRR).

A questo proposito, è, pertanto, assai preoccupante, assistere alle tattiche di stazioni  appaltanti che si limitano ad applicazioni blande, dettate da pure contingenze, guardando ai modelli informativi e agli ambienti di condivisione dei dati senza comprenderne l'essenza in termini di data model e di data structure.

In altre parole, qualora si continuasse ad avallare impostazioni semplicistiche alla digitalizzazione, da comprendersi a partire dalla natura e dal valore del dato, gli esiti dell'adozione degli applicativi non sarebbero certamente soddisfacenti.

É sufficiente ragionare sul fatto che i modelli informativi, disciplinari o federati, per essere efficaci, devono essere configurati secondo le logiche e gli scopi dei destinatari, comportando il fatto che la tentazione di ricorrere precipitosamente agli strumenti per produrre i modelli stessi in assenza del chiarimento sulle intenzioni, possa vanificarne l'utilità.

Occorre, perciò, in primo luogo, capitalizzare e tesaurizzare le migliori pratiche maturate presso le amministrazioni pubbliche, rendendole, ovviamente, scalabili a secondo dei contesti in cui sono attive le stazioni appaltanti e le amministrazioni concedenti.

Il concetto stesso di qualificazione dovrebbe andare a rafforzare i propositi chiaramente espressi nei decreti ministeriali e operati dalle norme internazionali, sovranazionali e nazionali.

Quali azioni mettere in campo?

La prima azione da adottare implica, quindi, che si coniughino Project Management, Information Management e Risk Management, come già chiaramente indicato nel RT UNI, RT 11337-2:2021, e che i flussi informativi a supporto delle decisioni, per gli investimenti pubblici e partenariali (si pensi alla infrastrutturazione sostenibile e alla rigenerazione urbana), siano gestiti con continuità dalla espressione delle esigenze e dalla valutazione della fattibilità sino alla redazione, congiunta, del Documento di Fattibilità delle Alternative Progettuali (DOCFAP), del Documento di Indirizzo alla Progettazione (DIP) e del Capitolato Informativo (CI).

In caso contrario, si avranno strutture della committenza pubblica, tecniche e amministrative, che, alternativamente, avanzerebbero richieste senza padroneggiarne i contenuti oppure subirebbero passivamente proposte di cui non governerebbero con facilità le implicazioni.

Queste considerazioni rendono palese il motivo per cui l'atto organizzativo, inteso come documento che definisce i processi digitalizzati delle stazioni appaltanti e delle amministrazioni concedenti, incluse le centrali di committenza e le committenze delegate, assume un ruolo prioritario, unitamente a un autentico ambiente di condivisione dei dati.

L'ambiente di condivisione dei dati è, in effetti, una entità cruciale per l'integrazione dei diversi processi di istruttoria, di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici, da articolarsi, secondo le normative internazionali e sovranazionali esistenti e quelle in gestazione, che costituisce l'ecosistema socio-tecnico e giuridico-contrattuale entro cui dati strutturati e semi strutturati dovranno sempre più essere posti in relazione tra loro, per il tramite del Workflow Management e grazie a soluzioni Machine-To-Machine.

D'altra parte, al termine dell'esecuzione dei lavori, dalla conservazione alla demolizione, il corredo digitale che sovrintenderà alla gestione dei cespiti giocherà un ruolo decisivo, tanto più se collocato nell'orizzonte del Digital Twinning.

Orbene, è evidente come, a fronte di una prospettiva così sfidante, non si possa consentire a che la digitalizzazione delle stazioni appaltanti o delle amministrazioni concedenti rimanga a livello superficiale.

Bisogna, dunque, procedere con decisione verso un approccio multi-dimensionale alla ri-qualificazione delle amministrazioni pubbliche, dilatando una accezione assai angusta e mala interpretata del «BIM», evitare che si traduca in imprecisate «modalità BIM», che favorisca soluzioni improduttive.

Il raggiungimento di questo obiettivo passa, allora, sia attraverso la riconfigurazione dei processi tecnico-amministrativi, calati in modo appropriato negli ambiti sociali e giuridici, sia per il mezzo della ri-definizione delle abilità, delle conoscenze e delle competenze, così come si è fatto per la norma UNI 11337-7:2018, in termini di qualificazione (a prescindere dal contesto della certificazione) e come si sta attualmente facendo in sede normativa europea.