I tre condoni edilizi, il criterio strutturale e il divieto di parcellizzazione dell'abuso: chiarimenti

Quanti condoni esistono? Qual'è la differenza con la sanatoria? E perché una sommatoria di richieste di sanatoria non può portare ad un condono edilizio se l'organismo edilizio finale è del tutto diverso dalla sommatoria delle opere che si sono succedute nel tempo?

A queste domande, ma non solo, risponde la corposa sentenza 5265/2022 del Consiglio di Stato, che tratta il caso del diniego di una serie di domande di sanatoria.

L'oggetto del contendere

La controversia trae origine dal susseguirsi di tre successivi dinieghi di condono, in larga parte riferiti alle medesime opere effettuate sui medesimi corpi di fabbrica, salvo gli incrementi e le modifiche realizzati nell’intervallo di tempo tra gli uni e gli altri, via via accertati dal personale di vigilanza del Comune.

Gli interventi si concentrano per lo più su tre fabbricati, rispettivamente individuati con la lettera “A”, “B” e “C” negli elaborati grafici in atti, dei quali sono stati progressivamente modificati, senza attendere gli esiti del procedimento precedente, volume, superficie, sagoma e prospetti.

In particolare, con riferimento al fabbricato “B”, destinato anche a civile abitazione, sia dopo la prima domanda del 1986, che successivamente a quella del marzo 1995, sono stati effettuati molteplici ulteriori lavori; lo stesso è a dirsi per i fabbricati “A” e “C”, quest’ultimo utilizzato dal ricorrente per l’attività di produzione e vendita dei prodotti connessi con l’impresa agricola. 

Condono edilizio: le tre leggi

Rientriamo quindi nel concetto, già affrontato in passato, della parcelizzazione dell'abuso edilizio, pratica vietata dal dpr 380/2001.

Palazzo Spada evidenzia che la parola “condono”, seppure entrata nell’uso comune, a stretto rigore non figura in alcun testo legislativo, complice una certa ritrosia linguistica ad utilizzare un termine evidentemente evocativo della portata sanante di situazioni “sostanzialmente” illecite, previo pagamento di una sanzione pecuniaria che produce l’effetto di estinguere anche la fattispecie penale identificabile nella relativa costruzione.

In particolare, in Italia si sono succedute tre legg di condono:

• la prima è contenuta nei capi IV e V della l. n. 47/1985, e dunque si collocava almeno in un contesto di nuova regolamentazione della materia con l’introduzione di una serie di strumenti dissuasivi per gli abusi futuri;
• le successive, invece, si inseriscono in testi del tutto eterogenei e per lo più finalizzati ad esigenze di pubblico erario, e si risolvono nella sostanziale estensione del lasso di tempo entro il quale l’abuso doveva essere stato ultimato per poter fruire del beneficio. Trattasi dell’art. 39 della l. 23 dicembre 1994, n. 724 (c.d. “secondo condono”), la cui disciplina procedimentale è stata completata con la l. n. 662 del 1996; nonché dell’art. 32 della l. 24 novembre 2003, n. 326, di conversione del d.l. 30 settembre 2003, n. 269, che ha applicato la disciplina del condono, quale risultante da ridetti capi IV e V della l. n. 47/1985, come modificati dall’art. 39 della l. n. 724/1994, alle opere abusive ultimate entro il 31 marzo 2003, seppure ponendo l’ulteriore limite che esse non abbiano comportato un ampliamento del manufatto superiore al 30 % della volumetria originaria o, in alternativa, superiore a 750 metri cubi.

Il fatto che le finestre temporali, pure prorogate, per accedere al condono si siano chiuse rispettivamente il 30 novembre 1985, il 31 marzo 1995 e il 10 dicembre 2004, non ha comunque reso obsoleto l’istituto: sebbene siano trascorsi alcuni decenni dalla presentazione delle istanze, infatti, non sono pochi i Comuni italiani presso i quali tali pratiche sono ancora in attesa di definizione, cosicché anche questa tipologia di istanza, al pari di quella ordinaria, deve essere tenuta presente in sede di analisi delle sanatorie edilizie.  

Presupposto per la fruizione di ciascuno dei condoni sopra ricordati è l’avvenuta ultimazione dell’opera realizzata senza titolo entro una certa data.

Il criterio strutturale del condono edilizio

Il Collegio ricorda come la nozione di opera ultimata ai fini della fruibilità del condono presupponga, per costante giurisprudenza dai cui principi non è ragione di discostarsi, lo stato di “rustico” della stessa, termine con il quale si intende che essa è completa di tutte le strutture essenziali, necessariamente comprensiva della copertura e delle tamponature esterne, che realizzano in concreto i volumi, rendendoli individuabili e esattamente calcolabili, ancorché mancante delle finiture (infissi, pavimentazione, tramezzature interne).

Si tratta del c.d. criterio “strutturale”, applicabile nei casi di nuova costruzione, cui vanno ricondotti anche quelli di modifica sostanziale della costruzione preesistente, in contrapposizione a quello “funzionale”, che opera, invece, nei casi di opere interne di edifici già esistenti oppure di manufatti con destinazione diversa da quella residenziale (sul punto, v. Cons. Stato, sez. II, 15 febbraio 2021, n. 1403). 

Troppe richieste di condono: ogni edificio va inteso nella sua interezza

Dopo aver esaminato tutte le richieste pervenute, il Consiglio di Stato sottolinea l'emergere ancor più forte dell’esigenza sostanziale che la richiesta di sanatoria si innesti su una situazione di certezza dell’organismo preesistente onde consentire all’Amministrazione di valutare l’effettiva entità dell’incremento che deve necessariamente avere riguardo all’ultimo stato di fatto legittimato con apposito titolo.

Non a caso, in proposito i giudici di legittimità hanno più volte rilevato che la necessità di interpretare tale possibilità in termini estremamente restrittivi emerge in modo ancora più pressante ove si consideri che la legge del 1994 non prevede alcun limite massimo di sanabilità per l’opera nel suo complesso (a differenza di quanto previsto ad esempio dalla legge sul condono n. 326 del 2003, la quale prevede un limite volumetrico di mc.750 per ogni domanda di sanatoria, purché l’opera nel suo complesso non ecceda i mc. 3000).

Per tale ragione, in materia di condono edilizio disciplinato dalla l. 24 novembre 1994, n. 724, ed ai fini della individuazione dei limiti stabiliti per la concedibilità della sanatoria, ogni edificio va inteso quale complesso unitario qualora faccia capo ad un unico soggetto legittimato alla proposizione della domanda di condono, con la conseguenza che le eventuali singole istanze presentate in relazione alle separate unità che compongono tale edificio devono riferirsi ad un’unica concessione in sanatoria, onde evitare l’elusione del limite legale di consistenza dell’opera (cfr. ex plurimis Cass., Sez. III, n. 20889 del 10 giugno 2020).

Il condono in itinere non esiste

In sintesi, il condono non può essere concepito, come pretenderebbero gli appellanti, quale un rimedio “fluido”, che insegue l’abuso nel suo progressivo evolversi, legittimandolo in itinere: esso necessita di appuntarsi sulla fotografia di una situazione storicizzata e ormai statica, la cui accertata dinamicità è ex se incompatibile con la stessa essenza dell’istituto.

Non è dunque in alcun modo viziato da carenza di istruttoria e di motivazione il rigetto di un’istanza di condono se non vi è certezza in ordine alla data di realizzazione delle opere, ovvero perfino sulla loro configurazione, stante che quelle descritte nella domanda, come nel caso di specie, sono diverse da quelle accertate in sede di sopralluogo, finanche diverse da un sopralluogo ad un altro. 

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