I contenuti giuridici del Capitolato Informativo in un’ottica di Legal BIM

Oltre agli aspetti tecnici, il Capitolato Informativo contiene argomenti che devono essere sottoposti ad una rigorosa valutazione giuridica, poiché impattano sui diritti e sugli obblighi degli attori dei processi informativi delle costruzioni.

In questo articolo intendiamo evidenziare la natura (anche) giuridica del Capitolato Informativo. Si tratta di un documento ampiamente noto ai tecnici BIM. Tuttavia la sua funzione non è limitata ad un ambito solo operativo. Esso concorre a definire l’oggetto principale della prestazione BIM, le obbligazioni accessorie, le responsabilità dei soggetti coinvolti ed i diritti e gli obblighi di ciascuna parte. Come tale richiede valutazioni di tipo giuridico, che devono essere effettuate, ciascuno per la sua parte, dal committente e dagli operatori economici interessati.

Cos’è il Capitolato Informativo

Il Capitolato Informativo è un documento predisposto dal committente. Contiene le esigenze e i requisiti informativi richiesti agli operatori ai quali viene domandato di presentare un’offerta per prestazioni BIM. 

Già da questo primo inquadramento, risulta chiaro un immediato significato giuridico del documento: l’offerta - per essere accettata e quindi per poter portare alla conclusione del contratto - dovrà essere coerente con il Capitolato Informativo e potrà integrarlo e modificarlo solo nelle parti consentite. 

Un documento fondamentale

In altre parole, il Capitolato Informativo - al pari del Bando, del Disciplinare di gara e del Capitolato d’Appalto - è un documento fondamentale per la formulazione dell’offerta. 

Tale assunto può risultare banale, ma in realtà non è così. L’esperienza evidenzia che, anche per l’abitudine derivante dall’approccio alle gare “non BIM”, alcuni operatori sono portati a soffermarsi solo sui documenti di gara tradizionali, ma, come detto, le disposizioni più rilevanti in ordine alla modellazione ed alla gestione informativa sono contenute nel Capitolato Informativo. 

Detto documento, pertanto, non può essere assolutamente trascurato nella redazione dell’offerta di gara.

Dove è regolato il Capitolato Informativo

Nel sistema normativo italiano la disciplina del Capitolato Informativo è contenuta nelle Norme UNI 11337 e nel Decreto Ministeriale n. 560 del 1.12.2017. 

Le norme UNI 11337 disciplinano la gestione digitale dei processi informativi e si occupano del Capitolato Informativo in particolare nella parte 5 “Flussi informativi nei processi digitalizzati”, nella parte 6 “Linee Guida per la redazione del capitolato informativo” e nella parte 7 “Requisiti di conoscenza, abilità e competenza delle figure coinvolte nella gestione e modellazione informativa”.

Il DM n. 560/2017 regolamenta invece le modalità ed i tempi di progressiva introduzione dell’obbligatorietà del BIM presso le stazioni appaltanti, le amministrazioni concedenti e gli operatori economici. Esso dedica al “capitolato” l’articolo n. 7 e considera la sua redazione come una condizione necessaria per poter ricorrere alla modellazione e alla gestione informativa. Va precisato che il DM non individua il Capitolato Informativo come un documento autonomo, ma prevede che i contenuti informativi siano integrati all’interno del capitolato allegato alla documentazione di gara. Nella prassi questa impostazione non trova grandi riscontri: difatti, anche le gare pubbliche tendono a riportare le esigenze informative delle stazioni appaltanti in un documento separato dal capitolato di gara e denominato appunto “Capitolato Informativo”.

Ricordiamo per completezza il differente ambito applicativo della norma UNI 11337 e del DM 560/2017: la prima è una normativa volontaria, che può trovare applicazione - nel settore privato ma anche in quello pubblico - laddove espressamente richiamata. Il DM, invece, si applica fondamentalmente al settore pubblico, essendo un provvedimento attuativo del D.Lgs. 18.4.2016 n. 50 recante il “Codice dei contratti pubblici”.

Perché il Capitolato Informativo ha contenuti giuridici

Le Norme UNI definiscono nel dettaglio i contenuti del Capitolato Informativo, indicando specificatamente gli argomenti che lo stesso deve trattare: in particolare, la parte 6 delle Norme è dedicata proprio alla redazione del Capitolato, fornisce indicazioni procedurali e individua uno schema generale dei contenuti del documento. 

L’articolo 7 del DM 560/2017 non riporta invece un elenco così dettagliato di contenuti e stabilisce più in generale che “il capitolato allegato alla documentazione di gara per l’espletamento di servizi di progettazione o per l’esecuzione di lavori o della gestione di opere, deve contenere: a) i requisiti informativi strategici generali e specifici, compresi i livelli di definizione dei contenuti informativi, tenuto conto della natura dell’opera, della fase di processo e del tipo di appalto; b) tutti gli elementi utili alla individuazione dei requisiti di produzione, di gestione e di trasmissione ed archiviazione dei contenuti informativi, in stretta connessione con gli obiettivi decisionali e con quelli gestionali. In particolare, deve includere il modello informativo relativo allo stato iniziale dei luoghi e delle eventuali opere preesistenti”.

Alcuni contenuti del Capitolato - siano essi riportati nelle Norme UNI o nel DM 650/2017 - non esauriscono tuttavia il loro effetto regolatorio nel prescrivere o richiedere una risposta meramente tecnica al possibile affidatario (ad esempio l’individuazione dei formati di interscambio da adottare o i livelli di sviluppo degli oggetti). Al contrario, essi presuppongono valutazioni da parte del committente e/o risposte da parte del possibile affidatario che si fondano su dati normativi e contrattuali. 

Nel prosieguo ci soffermeremo sui seguenti argomenti giuridici del Capitolato Informativo e sulle loro implicazioni, precisando, per completezza, che essi non esauriscono tutti i profili di Legal BIM del Capitolato:

• Riferimenti normativi
• Infrastrutture messe a disposizione dal committente o richieste all’affidatario
• Dati messi a disposizione inizialmente dal committente
• Formati da utilizzare
• Ruoli, responsabilità e autorità ai fini informativi
• Tutela e sicurezza del contenuto informativo
• Proprietà del modello

Il Capitolato Informativo non può essere sempre uguale

Prima di passare all’esame dei singoli temi, non si può sottacere che dalla lettura di alcuni Capitolati Informativi appare che talvolta i committenti si limitino, nella redazione degli stessi, ad effettuare una mera riproduzione delle linee guida contenute nella Norma UNI.

Sembra cioè mancare, in alcuni casi, la necessaria attività di valutazione critica nonchè di adeguamento e inquadramento del Capitolato Informativo, anche sotto il profilo giuridico, alle peculiarità del singolo appalto.

In questo modo, si rischia davvero di compromettere o in ogni caso depotenziare l’efficienza stessa della modellazione e della gestione informativa, che funzionano solo laddove esse sono “tarate” sull’effettivo oggetto del contratto di appalto e sono gestite dal committente con una adeguata maturità digitale, che si traduce anche nella capacità di esprimere consapevolmente, in modo autonomo e differenziato, le proprie esigenze informative.

Riferimenti normativi

Il Capitolato Informativo indica, in un apposito articolo, le norme di legge o le norme tecniche che costituiscono i “riferimenti normativi”. L’elencazione non ha, in genere, un valore meramente esemplificativo. In realtà, si tratta di norme vincolanti che dovranno essere rispettate nell’esecuzione dell’appalto e che quindi costituiranno un obbligo contrattuale. Va da sé che allora questo articolo è estremamente delicato sotto il profilo giuridico: non possono essere indicate norme “sbagliate”.

Sono “sbagliate” le norme incoerenti rispetto alle prestazioni richieste ovvero le norme abrogate o quelle sostituite da altre più recenti. Ma sono anche “sbagliate” le norme che vengono indicate e che non sono verificate dalle parti ovvero quelle non integralmente conosciute: l’errore, in questi casi, potrebbe portare - in particolare l’esecutore della prestazione BIM - a trovarsi vincolato a contenuti tecnici, metodologie o processi cui non è in grado di far fronte.

Infrastrutture messe a disposizione dal committente o richieste all’affidatario

Particolarmente rilevante nella prospettiva del Legal BIM è la possibilità per i committenti privati e per le amministrazioni pubbliche di imporre il proprio ambiente di condivisione dei dati o, in alternativa, di delegare alle controparti la messa a disposizione e la gestione dell’ACDat. 

Pur in assenza di una espressa disciplina della tematica in questione, appare preferibile per i committenti privati e le stazioni appaltanti pubbliche dotarsi, per ciascuna delle procedure di gara per le quali si farà ricorso ai metodi e gli strumenti elettronici, di un proprio ambiente di condivisione (Cfr. anche, in tal senso, il documento di consultazione ANAC “Uso di metodi e strumenti elettronici specifici quali quelli di modellazione per l’edilizia e le infrastrutture nelle procedure di affidamento dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria. Equo compenso.”). Ciò in quanto in capo al committente ed alla pubblica amministrazione rimane la gestione dell’ACDat e conseguentemente le politiche delle autorizzazioni, degli accessi al medesimo e di gestione della conservazione al termine dell’appalto.

Dati messi a disposizione inizialmente dal committente

In forza di quanto previsto dall’art. 7 comma 1 lettera b) del D.M. 560 del 2017 la Committenza pubblica deve includere al Capitolato un modello informativo relativo allo stato iniziale dei luoghi e delle eventuali opere preesistenti, al fine di garantire all’appaltatore tutti i necessari elementi d’ingresso. 

Detta previsione nasce dall’esigenza di incentivare le amministrazioni pubbliche a porre in essere un reale processo di digitalizzazione dell'anagrafica del proprio patrimonio immobiliare.

Sotto il profilo giuridico, ciò comporterà una specifica responsabilità in capo alle stesse in ordine ai contenuti del modello informativo in questione, in quanto le eventuali carenze non potranno essere imputate al contraente.

Anche in questo caso un approfondimento giuridico può consentire un temperamento di tale responsabilità, attraverso la previsione di opportune forme di responsabilizzazione dell’altro contraente, che passano anche dalla verifica, da parte di quest’ultimo, del modello messo a sua disposizione.

Formati da utilizzare

Nell’indicare i requisiti informativi strategici generali e specifici il committente dovrà specificare i formati di file di cui l’appaltatore dovrà dotarsi.  

Il tema è particolarmente delicato nel settore pubblico: come noto, i metodi e strumenti elettronici specifici quali quelli di modellazione per l’edilizia e le infrastrutture utilizzano piattaforme interoperabili a mezzo di formati aperti non proprietari, allo scopo di non limitare la concorrenza tra i fornitori di tecnologie e il coinvolgimento di specifiche progettualità tra i progettisti (art. 23 comma 13 del D.Lgs. 50 del 2016). Detto principio viene ribadito anche dall’art. 4 (Interoperabilità), comma 1, del DM 560/2017 il quale, nel richiedere che i dati siano connessi a modelli multidimensionali orientati a oggetti, stabilisce che gli stessi debbano essere richiamabili in qualunque fase e da ogni attore secondo formati digitali aperti e non proprietari.

Atteso quanto sopra, la pubblica amministrazione con il Capitolato Informativo dovrà attenersi al rispetto delle previsioni normative circa appunto i formati digitali aperti e non proprietari. In difetto, potrebbe incorrere in una violazione delle regole della concorrenza e del mercato, ed in particolare del disposto dell’art. 68 del D.Lgs. 50/2016 che recepisce nell’ordinamento italiano in materia di contratti pubblici il principio comunitario dell’equivalenza.

Ruoli, responsabilità e autorità ai fini informativi

Il BIM richiede la presenza di nuove figure professionali. 

Sul punto la Norma UNI 11337-7 specifica che le funzioni del CDE Manager, del BIM Manager, del BIM Coordinator e del BIM Specialist, nuovi profili professionali disciplinati dalla suddetta normativa volontaria, possano, in considerazione delle dimensioni delle singole strutture coinvolte, essere anche ricoperte da un unico soggetto.

Con il Capitolato la committenza richiederà al concorrente di specificare nella propria OGi, ogni elemento utile a identificare i riferimenti delle figure interessate al processo di gestione digitale dei processi informativi, dettagliandone ruolo, nome e cognome, titolo, esperienza maturata in ambito BIM. 

Occorrerà quindi prestare particolare attenzione alla regolamentazione contrattuale delle singole figure professionali, in termini di: requisiti di competenza, esperienza e conoscenza richiesti; possibilità, o meno, di sostituire i singoli professionisti indicati; corretta allocazione delle responsabilità e delle attività in capo a ciascuna figura.

Tutela e sicurezza del contenuto informativo

Tra i principali aspetti da regolamentare, in riferimento alla nuova metodologia, già oggetto peraltro di numerosi approfondimenti nell’ambito del cosiddetto Legal BIM, rientrano sicuramente le tematiche della privacy e della sicurezza dei dati.

La necessità di disciplinare in modo organico le citate materie, alla luce delle peculiarità dei metodi e strumenti, nasce dall’esigenza di garantire la disponibilità, l’integrità e la riservatezza del contenuto informativo digitale, a maggior ragione all’interno di un ambiente di condivisione e collaborazione. 

La maggior parte dei Capitolati Informativi sul punto contengono esclusivamente una mera elencazione delle norme la cui disciplina dovrà essere rispettata dall’operatore economico, senza uno specifico dettaglio delle politiche per la tutela e la sicurezza del contenuto informativo in relazione all’ACDat utilizzato.

Con il Capitolato Informativo viene quindi spesso demandato al solo concorrente/offerente di specificare nella propria OGI gli elementi utili a descrivere come intende soddisfare i requisiti minimi descritti dal Capitolato Informativo.

Particolare attenzione dovrà essere prestata anche alle politiche di riservatezza, ovverossia alla possibilità, o meno, di divulgare i dati contenuti nel modello e/o nell’ambiente di condivisione dati. Il Capitolato Informativo, con una apposita regolamentazione di tipo giuridico, deve stabilire l’ambito di applicazione delle regole di riservatezza, i limiti sostanziali (a quali dati si applica), i limiti temporali (fino a quanto tempo) e i limiti soggettivi (a chi si applica). 

Proprietà del modello

Il Capitolato Informativo contiene anche la regolamentazione giuridica della proprietà del modello prodotto in attuazione del contratto. La tendenza che si riscontra nei Capitolati Informativi è quella di “far passare” l’intero modello nella proprietà del committente, che quindi ne acquista ogni diritto di utilizzazione, fatto salvo il rispetto delle regole in materia di diritto (morale) d’autore.

Anche in questo caso, occorre un affinamento della disciplina contrattuale, caso per caso, in funzione delle effettive esigenze di committente e appaltatore, posto che le dizioni “ampie” che fanno trapassare l’intera proprietà rischiano innanzitutto di produrre effetti pregiudizievoli per l’appaltatore, che si potrebbe trovare a non poter utilizzare contenuti del modello per altri progetti di modellazione digitale. 

Poi, sotto altro profilo, l’ampiezza delle dizioni non riflette talvolta neppure una concreta esigenza del committente, che non ha interesse a trattenere per sé tutti i contenuti del modello, ma solo quelli strettamente funzionali al suo progetto o creati ad hoc per esso.