Governo del Territorio e Riforma della Pianificazione Urbanistica: la Proposta di Legge di INU

Un vuoto da colmare con una Legge multivalente e multifunzionale

È stata presentata ai Parlamentari in un evento organizzato dalla Vicepresidenza del Senato il 16.7.2024 (Roma, Sala Caduti di Nassirya) la proposta di legge del Governo del territorio e di riforma della pianificazione dell’Istituto Nazionale di Urbanistica .

La proposta, insieme alla prioritaria individuazione ed affermazione dei principi e delle finalità fondamentali, individua anche norme generali anch’esse essenziali per tutto il Paese, ispirate ai principi di unitarietà, di prevalenza e di leale collaborazione, sostenibili e da praticare con equilibrio laddove sussistono esigenze meritevoli di disciplina coerente nel Paese. Riconoscendo altresì e valorizzando le diversità regionali e i percorsi maturati ed affermatisi, dopo la modifica del Titolo V della Costituzione nel 2001, con l’attività legislativa delle Regioni e, al contempo, provando a farne emergere i migliori fattori comuni. Ciò per contenere eclettismi eccessivi e facendo ordine su effetti contraddittori prodotti, episodicamente ma frequentemente, dalla giurisprudenza (anche della Suprema Corte) che, in assenza e nel silenzio (un vuoto ormai più che ventennale) di una indispensabile e corretta attività legislativa dello Stato sui principi fondamentali, ha mal surrogato (mai sistematicamente e attingendo a norme del passato), i mancanti principi della materia concorrente Governo del territorio richiesti dall’art 117 c. 3 della Costituzione.

Una proposta quindi di principi fondamentali, di finalità, di norme generali (quali ad esempio gli importanti articoli sulla rigenerazione urbana e territoriale, sul consumo di suolo o sui Piani e in particolare sul piano urbanistico comunale, vedi gli articoli 3, 5, 14 e 15), ma anche cornice legislativa:

• sia di immediata disciplina delle dotazioni minime urbanistiche e territoriali costituenti livelli essenziali di prestazione (vedi l‘articolo 17 che ridisciplina gli standard e le Zone del DM 1444/1968 sostituendolo), a garanzia su tutto il territorio nazionale dei diritti civili e sociali che attraverso la pianificazione urbanistica si intendono garantire come LEP (e dunque di competenza esclusiva dello Stato) riferiti alla “materia Governo del territorio”;

• sia di delega al Governo, per quei contenuti che riguardano competenze esclusive (è il caso in particolare della fiscalità) o compiti (ad esempio le risorse e incentivi utili a sostenere la rigenerazione urbana e territoriale) dello Stato. In questo senso la proposta di legge è anche legge delega (articoli 4 e 19), con riferimento a due materie urgenti e decisive quali la fiscalità urbanistica e il sostegno alla rigenerazione urbana; evitando così di legiferare contenuti essenziali del governo del territorio con leggi e provvedimenti settoriali, inquadrandoli invece nell’organica cornice della Legge di principi del Governo del territorio.

La legge si propone inoltre di essere il contesto dove poter chiarire relazioni con altre materie costituzionalmente anch’esse concorrenti (quali ad esempio Porti e aeroporti civili, Grandi reti di trasporto e di navigazione, Valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali, Protezione civile, Coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario) distinte ma inevitabilmente relazionate al GdT.

Il metodo della copianificazione interistituzionale

Nella proposta dell’INU, la Copianificazione interistituzionale costituisce il fondamentale metodo di applicazione dei principi di sussidiarietà, di adeguatezza, di competenza, di leale collaborazione, di coerenza e semplificazione alla pianificazione del territorio, da disciplinare con le leggi regionali, con riferimento ai tempi massimi di durata delle Conferenze di copianificazione e al loro valore decidente, anche mediante votazione.

La Copianificazione è costituita dalla partecipazione attiva e con pari dignità delle istituzioni, anche dello Stato, nell’ambito delle rispettive competenze di pianificazione del territorio durante il processo di formazione e approvazione dei piani, mediante Conferenze interistituzionali, di durata certa, ove sviluppare il confronto costruttivo, di condivisione multilivello.

Compongono tali Conferenze gli Enti istituzionalmente competenti del governo e pianificazione del territorio; sono sedi di governance, per formare piani fra loro coerenti rispetto alla natura processuale, pluri istituzionale e multilivello della pianificazione, svolgendone anche la valutazione, mediante l’ endo procedimento VAS dei piani, all’interno delle Conferenze (cui partecipano i soggetti con competenza ambientale e l’autorità competente VAS).

Ogni Istituzione partecipa alla Conferenza con un rappresentante unico a ciò delegato, che si pronuncia sulla posizione dell’Ente rappresentato, tenuto conto di quanto espresso dalle relative strutture e servizi. La Conferenza di copianificazione e valutazione è convocata e presieduta dal legale rappresentante dell’Ente competente all’approvazione del piano.

La pianificazione urbanistica, le sue funzioni e il principio di coerenza

La proposta di legge applica il principio di coerenza nella pianificazione urbanistica, consentendo così di ridurre la vistosa contraddizione tra rigidezza, operatività e progettualità, introducendo una sostenibile ma necessaria flessibilità del Piano, evitando di ricorrere a continue varianti puntuali (spesso di solo contenuto marginale o formale ma comunque estenuanti) e/o di invocare e praticare continue misure derogatorie.

Una coerente implementazione e gestione operativa e progettuale del Piano consente invece di rispondere alla necessità di pianificare e progettare in condizioni ad elevato grado di incertezza, di aprirsi a una gestione della progettualità continuativa nel tempo nel conseguire le trasformazioni e rigenerazioni più complesse.

La proposta dell’INU distingue la natura non conformativa della funzione struttural-strategica del Piano, che viene a caratterizzarsi come performativa, in quanto sostenuta da prestazioni che permettono di conseguire una soluzione finale, e insieme prefigurativa, in quanto aperta e orientata a definire gli elementi essenziali di organizzazione del territorio per le trasformazioni future.

La capacità di prefigurare scenari futuri di forme e organizzazione, applicando il principio di coerenza, rilancia un’ attitudine progettuale nella trasformazione fisica della città e del territorio alla prova di essere capace di misurarsi con le strategie, minute o complesse, di rigenerazione di assetti urbani, ambientali e paesaggistici già ampiamente configurati.

Stabilità strutturale ed elasticità operativo-progettuale, modalità concorsuali, selettive e valutative in Accordi di cui alla L 241/2001 e/o strumenti urbanistici operativi pubblici o privati convenzionati, che si sviluppino in coerenza con gli obbiettivi, finalità ed esiti attesi assegnati dalla funzione struttural-strategica del Piano urbanistico, verificando le prestazioni, la sostenibilità e le ricadute sociali e collettive di una trasformazione e rigenerazione complessa, sono tutte condizioni che configurano lo spazio della coerenza e di discrezionalità motivate per la sua valutazione.

Uno spazio da rapportare al risultato e non alla rigidezza della conformità, operando nel divenire del progetto urbanistico, con i necessari adattamenti in corso d’opera, coerentemente agli obiettivi generali che si vogliono conseguire.

Il Piano urbanistico generale (PUG) che viene proposto è lo strumento di pianificazione dell'intero territorio comunale o di un Unione, formato in coerenza con i piani e i programmi di settore sovraordinati.

Il PUG è obbligatorio e valido a tempo indeterminato e ricomprende al suo interno come componenti due diverse funzioni della pianificazione urbanistica (struttural-strategica e regolativa): la Componente struttural-strategico-previsiva e la Componente regolativa .

La pianificazione urbanistica può sviluppare, ove necessaria od opportuna, anche la Funzione operativa , “esterna” al PUG (nel senso che non è componente costituente il PUG) ma, in tal caso, in obbligatoria relazione di coerenza con esso, in particolare con le vocazioni, strategie e previsioni della componente strutturale-strategica del Piano.

Le diverse funzioni della pianificazione urbanistica (o componenti) sono dunque relazionate tra loro in termini di coerenza e la componente strutturale del PUG definisce i criteri e gli elementi per valutare la coerenza delle progettualità della funzione operativa.

Conseguentemente, le Varianti trovano applicazione solo in caso di assenza di tale coerenza da parte delle progettualità (che si esplicitano mediante Accordi operativi e/o Piani urbanistici esecutivi convenzionati).

É in tal modo che la Proposta di legge dell’INU sostiene e favorisce la flessibilità e la sostenibile semplificazione nello sviluppo operativo-progettuale del Piano urbanistico (riducendo alla sola eventuale incoerenza il dover ricorrere a variante del Piano) rispetto al modello pianificatorio tradizionale, rigido perché interamente conformativo di tutti gli immobili e la cui attuazione avviene esclusivamente per verifica di conformità (o per “identicità”) al Piano.

LA PROPOSTA DI LEGGE PRESENTATA DA INU E' DISPONIBILE QUI, NELLA SEZIONE ALLEGATI