Fiscalizzazione dell'abuso edilizio: le coordinate per la sanzione alternativa alla demolizione

La fiscalizzazione dell'abuso edilizio, regolata dagli art.33 e 34 del Testo Unico Edilizia, è spesso al centro dei dibattiti e delle sentenze della giusiprudenza amministrativa, che a volte si limita a ricordare il momento nel quale la richieta va presentata e altre volte, come nel caso della corposa sentenza 383/2025 del 3 febbraio del Tar Catania, fornisce una spiegazione dettagliata inerente le tipologie di interventi e le condizioni alle quali è possibile sostituire l'ordine demolitorio con una sanzione pecuniaria.

Fiscalizzazione dell'abuso: la richiesta

Il ricorrente aveva presentato domanda di condono edilizio per la realizzazione del secondo piano dell'appartamento (terza elevazione fuori terra), realizzato - secondo il comune - in totale difformità dal permesso di costruire.

Ne era seguita l'ordinanza di demolizione del comune, che per il ricorrente è illegittima in quanto illegittimità fa riferimento all'articolo 31 del DPR 380/2001 e non ai successivi articoli 33 e 34, assumendo al riguardo che gli abusi contestati (consistenti nella realizzazione del terzo piano fuori terra) non consistono in interventi di nuova costruzione e non comportano una variazione essenziale dal titolo rilasciato.

Il TAR, allora, parte da lontano, ricostruendo il quadro normativo ex artt.31, 33 e 34 del Testo Unico Edilizia.

Assenza del permesso o totale difformità: non si scappa dalla demolizione

Prima di tutto, si ricorda come in virtù di quanto previsto dall'art.31 del TUE, per i casi di opera eseguita in assenza di permesso di costruire, ovvero in variazione essenziale o totale difformità dallo stesso, sia prevista la sanzione demolitoria e, in caso di inottemperanza all'ordine di demolizione, un'automatica fattispecie acquisitiva al patrimonio del comune dell'opera abusiva e della relativa area di sedime.

Fiscalizzazione dell'abuso edilizio: vale per ristrutturazioni senza permesso o parziali difformità

Gli articoli 33 e 34 del Testo Unico sull'Edilizia - spiega il TAR - introducono la cd. "fiscalizzazione" dell'abuso edilizio, applicabile a lavori di ristrutturazione eseguiti senza permesso o in totale difformità rispetto ad esso (art. 33, comma 1) e a interventi realizzati parzialmente in difformità dal permesso di costruire (art. 34, comma 1).

Si possno quindi prospettare due casi:

1. lavori di ristrutturazione eseguiti senza permesso o in difformità totale (art. 33): se il ripristino dello stato dei luoghi non è possibile, l'ufficio tecnico comunale irroga una sanzione pecuniaria pari al doppio dell'aumento di valore dell'immobile dovuto alle opere, calcolato secondo specifici parametri previsti dalla legge;
2. lavori eseguiti in parziale difformità dal permesso (art. 34): se la demolizione non è praticabile senza danneggiare la parte conforme, l'ufficio applica una sanzione pari al triplo del costo di produzione per la parte non conforme nel caso di uso residenziale, o pari al triplo del valore venale per opere ad uso diverso.

Quindi, oltre al requisito del tipo di abuso, c'è anche la necessità - da provare con adeguata documentazione - che un'eventuale demolizione è impossibile (caso 1) o che arrecherrebbe un grave pregiudizio alla parte conforme (caso 2).

In sintesi, la fiscalizzazione consente di monetizzare l'abuso edilizio in alternativa alla demolizione, ma con sanzioni differenziate a seconda del tipo di difformità riscontrata.

Fiscalizzazione impossibile per le nuove costruzioni senza permesso o in totale difformità

La giurisprudenza ha chiarito che la fiscalizzazione dell'abuso è una misura alternativa alla demolizione, che può essere adottata in caso di mancanza di permesso, difformità totale o parziale dal permesso di costruire, o annullamento del titolo.

Tuttavia, non si applica nel caso di realizzazione di una "nuova opera" senza permesso o in totale difformità dal permesso (art. 31).

Il caso: realizzazione di sopraelevazione abusiva

In virtù di quanto enunciato sopra, il ricorso non può essere accolto.

Infatti, gli interventi edilizi contestati con l'ordinanza di demolizione, adottata ai sensi dell'art. 31 del dpr 380/2001, attengono alla realizzazione di una ulteriore sopraelevazione (terzo piano fuori terra) con superficie di circa mq 155,40 e volume di circa mc 512,80.

La demolizione è sacrosanta, visto che gli abusi contestati, per la loro natura e consistenza non possono essere ricondotti né alla categoria della ristrutturazione edilizia né tanto meno alla categoria della parziale difformità del titolo abilitativo, consistendo in opere realizzate in assenza di titolo abilitativo o, comunque, comportanti una variazione essenziale dallo stesso.

Ristrutturazione edilizia: i parametri

Il TAR sottolinea che la ristrutturazione si configura quando un immobile esistente viene modificato mantenendone le caratteristiche essenziali. Tuttavia, se l'intervento comporta una trasformazione radicale dell'immobile, con un rilevante aumento volumetrico e una variazione significativa della sagoma rispetto alla struttura originaria, si ricade nella nozione di nuova costruzione.

Anche gli interventi qualificati come ristrutturazione possono essere considerati nuova costruzione se le modifiche sono talmente incisive da alterare profondamente il volume e la configurazione dell’immobile, rendendolo oggettivamente diverso da quello preesistente.

Pertanto, pur riconoscendo l'art. 10, comma 1, lett. c) del dpr 380/2001 che la ristrutturazione può comportare modifiche volumetriche, di sagoma o dei prospetti, è necessario mantenere una chiara distinzione tra ristrutturazione e nuova costruzione.

La ristrutturazione è configurabile solo quando le modifiche siano di entità limitata e riconducibili alla struttura preesistente.

Abusi edilizi: differenze tra parziali e totali difformità

Infine, si traccia una linea tra gli interventi realizzati in assenza di permesso di costruire o in presenza di variazione essenziali dallo stesso e interventi realizzati in presenza di parziale difformità dallo stesso (condizione sine qua non per la ottenere la fiscalizzazione):

• l'assenza di permesso "consiste nella sua insussistenza oggettiva per l’opera autorizzata";
• la difformità totale si configura "quando sia realizzato un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche architettoniche ed edilizie; integralmente diverso per caratteristiche planovolumetriche, e cioè nella forma, nella collocazione e distribuzione dei volumi; integralmente diverso per caratteristiche di utilizzazione (la destinazione d’uso derivante dai caratteri fisici dell’organismo edilizio stesso); integralmente diverso perché comportante la costituzione di volumi nuovi ed autonomi";
• la parziale difformità presuppone che "un determinato intervento costruttivo, pur se contemplato dal titolo autorizzatorio rilasciato dall’autorità amministrativa, venga realizzato secondo modalità diverse da quelle previste e autorizzate a livello progettuale, quando le modificazioni incidano su elementi particolari e non essenziali della costruzione e si concretizzino in divergenze qualitative e quantitative non incidenti sulle strutture essenziali dell'opera; mentre si è in presenza di difformità totale del manufatto o di variazioni essenziali, sanzionabili con la demolizione, quando i lavori riguardino un'opera diversa da quella prevista dall'atto di concessione per conformazione, strutturazione, destinazione, ubicazione".

Ma in questo caso, le difformità del fabbricato rispetto al progetto licenziato sono di indubbia consistenza, avuto riguardo all'incremento volumetrico corposissimo che ne è conseguito, consistente, come visto, nella realizzazione della terza elevazione fuori terra di complessivi mc 512,80, non prevista dal titolo.

Niente fiscalizzazione, quindi, e demolizione confermata.