Fiscalizzazione dell'abuso e Testo Unico Edilizia: le modalità di calcolo della sanzione pecuniaria

Circoletto rosso per tre sentenze 'gemelle' dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (n.1, 2 e 3 dell'8 marzo 2024): di fatto, Palazzo Spada spiega come si calcola la sanzione pecuniaria ex art.33 comma 2 del dpr 380/2001 (fiscalizzazione dell'illecito edilizio o fiscalizzazione dell'abuso edilizio).

Prendiamo come riferimento la n.1 (disponibile in allegato), ma i concetti sono pressoché identici a quelli espressi nelle altre pronunce, emesse peraltro nella stessa data.

I calcoli del comune e il ricorso del privato

L’amministrazione comunale ha quantificato la sanzione secondo il seguente procedimento:

• I) individuazione della superficie convenzionale ai sensi dell’art. 13 della legge n. 392/1978 in misura pari a 33,27 metri quadri;
• II) determinazione del costo unitario di produzione in 550,97 euro al metro quadrato;
• III) moltiplicazione della superficie convenzionale per il costo unitario di produzione, con il risultato di 18.330,77 euro;
• IV) rivalutazione della somma così quantificata, in base ai parametri ISTAT dal 1993 al 2020, con il risultato di 31.283,29 euro a titolo di aumento di valore dell’immobile;
• V) raddoppio di tale importo, con la quantificazione della sanzione pecuniaria in misura pari a 62.566,58 euro.

Col ricorso di primo grado, l’interessata ha contestato unicamente il meccanismo utilizzato dall’Amministrazione per attualizzare il costo di produzione, lamentando la violazione dell'art. 33, comma 2, del dpr 380/2001, per il quale, “Qualora, sulla base di motivato accertamento dell'ufficio tecnico comunale, il ripristino dello stato dei luoghi non sia possibile, il dirigente o il responsabile dell'ufficio irroga una sanzione pecuniaria pari al doppio dell'aumento di valore dell'immobile, conseguente alla realizzazione delle opere, determinato, con riferimento alla data di ultimazione dei lavori, in base ai criteri previsti dalla legge 27 luglio 1978, n. 392, e con riferimento all'ultimo costo di produzione determinato con decreto ministeriale, aggiornato alla data di esecuzione dell'abuso, sulla base dell'indice ISTAT del costo di costruzione, con la esclusione, per i comuni non tenuti all'applicazione della legge medesima, del parametro relativo all'ubicazione e con l'equiparazione alla categoria A/1 delle categorie non comprese nell'articolo 16 della medesima legge”.

Il senso della fiscalizzazione dell'abuso edilizio: cos'è?

Il TAR ha respinto il ricorso e si è arrivati al Consiglio di Stato, che ha rimesso la questione all'Adunanza Plenaria, ai sensi dell’art. 99, comma 1, del c.p.a., trattandosi di una questione interpretativa che può dar luogo a contrasti giurisprudenziali ed è di particolare rilevanza, considerato l'alto numero dei casi pendenti in tema di condono edilizio.

L’ordinanza di rimessione ha individuato la ratio delle disposizioni sulla cd. fiscalizzazione dell’abuso edilizio nella volontà del legislatore di evitare, nei casi previsti dal comma 2, la sanzione primaria della rimozione e della demolizione dell’abuso, quando vi siano obiettive difficoltà tecniche di esecuzione.

Pertanto, ad avviso della Seconda Sezione, la 'fiscalizzazione' rappresenta un istituto attraverso il quale il legislatore ha inteso contemperare la situazione di difficoltà esistente al momento di esecuzione del ripristino con la necessità di esercitare comunque il potere sanzionatorio.

In definitiva, in caso di impossibilità di eseguire la sanzione reale in forma specifica, si accede ad una misura reale in forma pecuniaria con la stessa identica funzione risarcitoria della collettività, offesa dall’abuso edilizio.

Fiscalizzazione dell'abuso: quali sono le condizioni del Testo Unico Edilizia?

L'applicazione della sanzione pecuniaria prevista dall'art.33 comma 2, del D.P.R. 380/2001 in deroga alla regola generale della demolizione, oltre a riguardare gli interventi di mera ristrutturazione edilizia, presuppone la dimostrazione della oggettiva impossibilità di procedere alla demolizione delle parti difformi senza incidere, sul piano delle conseguenze materiali, sulla stabilità dell'intero edificio.

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I riferimenti temporali per la fiscalizzazione dell'abuso

La Sezione remittente ha sottoposto all’esame dell’Adunanza Plenaria i seguenti quesiti:

• se, con l’espressione “data di esecuzione dell’abuso”, di cui all'art. 33, comma 2, debba intendersi il momento di completamento dell’abuso ovvero quello in cui l’abuso è stato accertato dai competenti uffici pubblici ovvero sia stato denunciato dall’interessato a mezzo della richiesta di un condono o ancora quello di irrogazione della sanzione pecuniaria o demolitoria, intendendosi cioè l’espressione come momento di cessazione dell’abuso;
• se, in mancanza dei decreti ministeriali di determinazione del costo di produzione per la realizzazione degli immobili ex art. 22 della legge 392/1978, ai fini della determinazione della sanzione pecuniaria ex art. 33, comma 2, del dpr 380/2001 possa procedersi all’attualizzazione, secondo gli indici ISTAT, al momento di irrogazione della sanzione pecuniaria dei valori risultanti dagli ultimi decreti ministeriali (30 gennaio 1997 e 18 dicembre 1998) ovvero se ancora l’attualizzazione possa essere quanto meno limitata al momento della scoperta dell’abuso o della sua denunzia (o della proposizione della istanza di condono).

Fiscalizzazione dell'abuso edilizio: in che momento si può applicare la sanzione pecuniaria sostitutiva?

L'applicabilità, o meno, della sanzione pecuniaria al posto di quella ripristinatoria può essere decisa dall'amministrazione solo nella fase esecutiva dell'ordine di demolizione e non prima, sulla base di un motivato accertamento tecnico.

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La corretta interpretazione dell'art.33 comma 2 Testo Unico Edilizia: come si calcola il costo di produzione?

Quindi, i quesiti sottoposti all’attenzione dell’Adunanza Plenaria hanno ad oggetto l'interpretazione dell'art. 33, comma 2, del dpr 380/2001, nella parte in cui esso prevede – nei casi ivi previsti – l’irrogazione di “una sanzione pecuniaria pari al doppio dell'aumento di valore dell'immobile, conseguente alla realizzazione delle opere, determinato, con riferimento alla data di ultimazione dei lavori, in base ai criteri previsti dalla legge 27 luglio 1978, n. 392, e con riferimento all'ultimo costo di produzione determinato con decreto ministeriale, aggiornato alla data di esecuzione dell'abuso, sulla base dell'indice ISTAT del costo di costruzione”.

In particolare, occorre chiarire come vada determinato il ‘costo di produzione’.

Queste le risposte finali:

• a) con l’espressione “data di esecuzione dell’abuso”, deve intendersi il momento di realizzazione delle opere abusive;
• b) ai fini della determinazione della sanzione pecuniaria da determinare ex art. 33, comma 2, del dpr 380/2001, deve procedersi alla determinazione della superficie convenzionale ai sensi dell'art. 13 della legge 392/1978 ed alla determinazione del costo unitario di produzione, sulla base del decreto aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso. Il costo complessivo di produzione, dato dalla moltiplicazione della superficie convenzionale con il costo unitario di produzione, va attualizzato secondo l’indice ISTAT del costo di costruzione.

LA SENTENZA N.1/2024 DELL'ADUNANZA PLENARIA CONSIGLIO DI STATO E' SCARICABILE IN ALLEGATO PREVIA REGSTRAZIONE AL PORTALE.