Edilizia libera e possibile configurabilità di abusi

Attività di edilizia libera: il perimetro di riferimento

L’attività di edilizia libera in assenza di adempimenti è disciplinata dall’art. 6 del dpr 380/2001.

La collocazione della norma, posta in apertura del Titolo II, rubricato “Titoli abilitativi”, è sintomatica in quanto esprime il principio generale che l’attività di edilizia libera è la regola, mentre il rilascio dei titoli edilizi costituiscono l’eccezione.

L’art. 6 del Testo Unico nel determinare gli interventi che possono essere eseguiti liberamente non esonera dal rispetto delle seguenti regole:

• a) Strumenti urbanistici comunali e sovra comunali;
• b) norme di settore incidenti sull’attività edilizia (antisisimica; sicurezza; antincendio; igienico-sanitarie; efficienza energetica; idrogeologiche; piani di indirizzo territoriale ecc.);
• c) vincoli contenuti nel codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al d.lgs. n. 42/2004.

Il comma 5 dell’art. 6 specifica, inoltre, come i lavori di edilizia libera, nei casi previsti dalle vigenti disposizioni, possano richiedere l’aggiornamento catastale, con la conseguenza che sarà necessario per l’interessato provvedere a tale onere (fiscale), presentando la necessaria domanda entro trenta giorni dal momento della variazione (art. 34 quinquies, comma 2, lett. b) del d.l. n. 4/2006 convertito con modificazioni dalla legge n. 80/2006).

Il Glossario dell'edilizia libera

A norma dell’art. 6 rientrano nelle attività di edilizia libera le seguenti opere:

• gli interventi di manutenzione ordinaria;
• gli interventi di installazione delle pompe di calore aria-aria di potenza termica utile nominale inferiore a 12 Kw;
• gli interventi volti all’eliminazione di barriere architettoniche che non comportino la realizzazione di ascensori esterni, ovvero di manufatti che alterino la sagoma dell’edificio;
• le opere temporanee per attività di ricerca nel sottosuolo che abbiano carattere geognostico, ad esclusione di attività di ricerca di idrocarburi, e che siano eseguite in aree esterne al centro edificato;
• i movimenti di terra strettamente pertinenti all’esercizio dell’attività agricola e le pratiche agro-silvo-pastorali, compresi gli interventi su impianti idraulici agrari;
• le serre mobili stagionali, sprovviste di strutture in muratura, funzionali allo svolgimento dell’attività agricola;
• le opere stagionali e quelle dirette a soddisfare obiettive esigenze, contingenti e temporanee, purché destinate ad essere immediatamente rimosse al cessare della temporanea necessità e, comunque, entro un termine non superiore a centottanta giorni comprensivo dei tempi di allestimento e smontaggio del manufatto, previa comunicazione di avvio dei lavori all’amministrazione comunale;
• le opere di pavimentazione e di finitura di spazi esterni, anche per aree di sosta, che siano contenute entro l'indice di permeabilità, ove stabilito dallo strumento urbanistico comunale, ivi compresa la realizzazione di intercapedini interamente interrate e non accessibili, vasche di raccolta delle acque, locali tombati;
• i pannelli solari, fotovoltaici, a servizio degli edifici, da realizzare al di fuori della zona A);
• le aree ludiche senza fini di lucro e gli elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici.

L’art. 6 TUE inoltre prevede che le Regioni a statuto ordinario possano, mediante legge regionale, estendere la disciplina delle attività di edilizia libera ad interventi non contemplati dal medesimo articolo purché gli stessi non siano soggetti a permesso di costruire o segnalazione certificata di inizio attività in alternativa allo stesso permesso di costruire.

Per comprendere poi quali siano nel concreto gli interventi che sono “liberalizzati” è necessario prendere visione del glossario contenente l’elenco non esaustivo delle principali opere edilizie realizzabili in regime di attività di edilizia libera, approvato in data 2 marzo 2018, con decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

In particolare, il glossario contiene l’indicazione per ogni categoria di intervento individuata dal medesimo art. 6 TUE (es. manutenzione ordinaria, eliminazione barriere architettonica ecc.) un elenco esemplificativo di principali opere (es. riparazione, rinnovamento, installazione) e un numero di ben 58 fattispecie di opere che costituiscono un elenco non esaustivo dei principali elementi oggetto di intervento (es: pavimentazione, impianto elettrico, serramento ecc.).

I principi della giurisprudenza

La recente giurisprudenza del Consiglio di Stato si è espressa in materia di edilizia libera, esprimendo il principio secondo il quale non è possibile affermare in assoluto ed a priori che un’opera richieda, o non richieda, un titolo edilizio oppure sia inquadrabile come attività di edilizia libera, in quanto è fondamentale considerare caso per caso gli elementi che caratterizzano la fattispecie concreta oggetto di esame.

Tant’è che l’Amministrazione nel comminare l’eventuale sanzione dovrà esaminare nello specifico come l’opera sia stata realizzata, avendo anche l'onere di motivare in modo esaustivo, attraverso una corretta e completa istruttoria che rilevi esattamente le opere compiute e spieghi per quale ragione esse superano i limiti entro i quali si può trattare di un intervento realizzabile in regime di edilizia libera (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 7/05/2018, n. 2715).

Un altro principio giurisprudenziale che trova attuazione anche in materia di edilizia libera è quello espresso dalla Cassazione penale inerente all’individuazione del presupposto fondamentale per qualsiasi attività edilizia ovvero quello dell’assenza di abusi edilizi sull’immobile.

Invero, l’orientamento giurisprudenziale appena richiamato sancisce espressamente come: “qualsiasi intervento effettuato su una costruzione realizzata abusivamente, ancorché l’abuso non sia stato represso, costituisce una ripresa dell’attività criminosa originaria, che integra un nuovo reato, anche se consista in un intervento di manutenzione ordinaria, perché anche tale categoria di interventi edilizi presuppone che l’edificio sul quale si interviene sia stato costruito legittimamente” (ex multis Cass. Pen. n. 11788/2021; n. 27993/2020; n. 25985/2020, n. 48026/2019; n. 9648/2019; n. 51427/2014; n. 26367/2014).


In definitiva l’attività di edilizia libera, persino quella di manutenzione ordinaria, realizzata su un edificio che presenta abusi edilizi deve essere valutata in modo unitario rispetto alle opere precedentemente realizzate, integrando una nuova irregolarità.

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La tettoia rientra nell'edilizia libera?

Un cittadino, si presume in buona fede, realizza in aderenza alla propria abitazione due tettoie in cui alloggia gli impianti tecnologici. Gli anni passano quando il comune, inaspettatamente, ordina la demolizione dei manufatti. A questo punto nasce il solito braccio di ferro che si protrae per sei anni (e siamo solo al primo grado). Il proprietario prospetta le proprie ragioni, l’amministrazione è armata di codice.

Chi avrà ragione? Scoprilo qui!

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Conseguenze di opere di edilizia libera su immobili irregolari o abusivi

La giurisprudenza sembra chiara sul punto, nel caso in cui vi sia un abuso edilizio su un immobile (abuso che comporta sanzioni amministrative e penali) anche l’eventuale successivo intervento di manutenzione ordinaria sul medesimo immobile costituisce una nuova difformità e configura un nuovo reato.

Il Consiglio di Stato, uniformandosi alle varie pronunce di legittimità innanzi riportate, afferma in proposito come “sui manufatti non condonati non è comunque consentita la realizzazione di interventi ulteriori che, sebbene per ipotesi riconducibili nella loro individuale oggettività a categorie che non richiedono il permesso di costruire, assumono le caratteristiche di illiceità dell’abuso principale. Infatti, l’art. 35, comma 14, della legge n. 47 del 1985, regolante le modalità e le condizioni in base alle quali è consentito al presentatore dell'istanza di sanatoria di completare, sotto la propria responsabilità, le opere abusive oggetto della domanda, dimostra semmai che, in linea di principio, è tassativamente impedita la prosecuzione dei lavori e la modificazione dello stato dei luoghi, se non con l’osservanza delle cautele previste dalla legge (Consiglio di Stato, Sezione Seconda, Adunanza di Sezione del 19 dicembre 2018).