Demo-ricostruzione e distanze nel nuovo articolo 2-bis del DPR 380/01: rose e spine

Tutto risolto in materia di distanze tra fabbricati in caso di ricostruzione dopo il d.l. “Semplificazioni” (oggi legge n. 120/2020) come hanno pubblicizzato le notizie giornalistiche?

Forse no. L’Autore esamina nel dettaglio l’evoluzione della materia, riscontrando ancora ampi (se non addirittura ampliati) margini di indeterminazione interpretativa di una norma frettolosa, mal scritta (che già ha necessitato di interpretazione ministeriale), redatta più per assecondare la realizzazione di interventi diffusi che non per rifondare metodologie di intervento di rigenerazione urbana e che si pone in un confuso rapporto di continuità/discontinuità con interventi recenti di “semplificazione”.

Già l’articolo 5, comma 1, lettera b), del d.l. 18 aprile 2019, n. 32 (detto “Sblocca Cantieri” convertito poi con modificazioni dalla Legge 14 giugno 2019, n. 55) aveva introdotto all’articolo 2-bis del DPR 380/01 il comma 1-ter con cui consolidava l’orientamento giurisprudenziale di poter conservare le distanze preesistenti in caso di demo-ricostruzione, a parità però di volume, sedime, altezza (ne abbiamo già parlato in “Distanze degli edifici e dintorni nella legge sblocca-cantieri”).

Questo comma è stato ora modificato dalla legge n. 120/2020 (“Semplificazioni”) per consentire anche ampliamenti di volume, altezza e sagoma, condizionati però ad una previa verifica dello stato di fatto sulla possibilità di traslazione del sedime per adeguare le distanze.

La pessima stesura letterale del comma

Estraiamo testualmente dal comma suddetto: “la ricostruzione è comunque consentita nell’osservanza delle distanze legittimamente preesistenti” … “anche qualora le dimensioni del lotto di pertinenza non consentano la modifica dell’area di sedime ai fini del rispetto delle distanze minime tra gli edifici e dai confini, …”

“Queste parole di colore oscuro …” (direbbe il Poeta) non sono di immediata e lineare comprensione.

Ad una prima lettura l’affermazione testuale appare ovvia: se nella situazione di fatto non c’è possibilità di traslazione del sedime del nuovo costruendo edificio è ovvio che la ricostruzione va fatta per forza mantenendo le distanze precedenti: l’asserto appare quanto meno superfluo.

Il fatto poi che la condizione esaminata (impossibilità di traslazione) sia introdotta da un “anche” (che è una congiunzione) significa che è aggiuntiva all’altra situazione (opposta) in cui la traslazione è possibile, per la quale però si applica lo stesso regime di mantenimento delle preesistenze. Sennò non ha senso dire “anche”.

Ne consegue che la demo-ricostruzione in situ è (sarebbe) sempre ammessa.

Ma se così fosse allora non ci sarebbe stato bisogno di dirlo; l’asserto risulterebbe (come dicono i giuristi) ultroneo e anche incongruo visto che non modificherebbe la versione precedente del comma 1-ter.

Prevale l’interpretazione letterale o la volontà del Legislatore?

Però se il Legislatore è intervenuto a modifica del comma 1-ter precedente - che questa condizione di ricostruzione sul sedime preesistente già la prevedeva senza verifica dello stato di fatto - presumibilmente voleva dire altro.

Appare evidente lo scostamento tra interpretazione letterale e interpretazione logica (che sottende presumibilmente la volontà del Legislatore) per cui poco ci aiuta anche la tecnica classica di interpretazione legislativa dettata dall’articolo 12 delle Preleggi che prescrive che “Nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore”.

Il testo letterale ci porta ad un esito che però ci fa presumere non sia l’intenzione del Legislatore. Non sarà che c’è un “anche” di troppo?

Possiamo dire che la norma è scritta male (anzi, malissimo)?

Nessuno lo ha fin qui rilevato (e la cosa mi stupisce) forse per rispetto del Legislatore.

La necessità dell’intervento interpretativo ministeriale

Però ha dovuto farlo la Circolare congiunta dei “Ministeri delle Infrastrutture e dei Trasporti e per la Pubblica Amministrazione” del 2.12.2020 (nel testo ufficiale priva di data e di protocollo !?! - disponibile in allegato PDF in fondo all'articolo), la quale - per poter interpretare correttamente la norma - ha dovuto riscriverla togliendo l’“anche” sovrabbondante e (solo) così potendo affermare che vi è la possibilità di “… mantenimento delle distanze preesistenti se non è possibile la modifica dell’originaria area di sedime …” .

Altrettanto ha fatto poco dopo (il 29 dicembre 2020) anche la legge regionale dell’Emilia-Romagna n. 14 che, nel recepire la norma statale nel nuovo art. 10-ter della legge regionale n. 15/2013, l’ha anch’essa riscritta di sana pianta eliminando l’“anche” superfluo e fuorviante potendo così affermare che le distanze preesistenti sono conservabili solo “qualora le dimensioni del lotto di pertinenza non consentano la modifica dell'area di sedime ai fini del rispetto delle distanze minime tra gli edifici e dai confini”.

Restano spazi interpretativi nell’applicazione

Aderiremo dunque a questa lettura della norma (che, a livello nazionale, è interpretativa mentre per l’Emilia-Romagna è legge) facendo notare però che porta con sé alcune conseguenze e dubbi interpretativi:

• intanto va definito come debba essere verificata l’impossibilità della traslazione del sedime: in base al limite fisico di vicinanza di altri edifici o anche solo al limite di particella catastale, del lotto di proprietà, di zonizzazione, … ? Si rammenti che la norma è orientata al rispetto delle distanze sia dai fabbricati che dai confini, e quindi ….
• …. si apre un’alea interpretativa nel caso intermedio in cui sia possibile spostare il sedime dell’edificio da ricostruire, ma non in misura tale da “adeguarsi” in toto alle norme sulle distanze, ma solo da “migliorarle”: anzi il caso di spostamento che consenta il contestuale rispetto delle distanze sia dai fabbricati che dai confini risulterà certamente minoritario

Ci si troverà più spesso nel caso intermedio in cui si potranno soddisfare solo alcune di queste.

Si potranno allora conservare le misure preesistenti o ci si dovrà comunque distanziare anche solo un po’? Attuare cioè anche solo un “miglioramento”? A favore di quali distanze e a discapito di quali altre poi? Decide il privato senza un controllo pubblico?

E, se sì, si potranno poi nella nuova posizione intermedia eseguire quegli ampliamenti fuori sagoma (in pianta e in altezza) per realizzare gli “eventuali incentivi volumetrici” consentiti in caso di conservazione delle preesistenze?

La precedente norma e le motivazioni della modifica

Certo è che questa interpretazione pare confliggere con la consolidata giurisprudenza e anche con la precedente stesura del comma 1-ter che ammettevano la ricostruzione in sito (se legittima) tout court senza ipotesi di traslazioni; certo imponevano anche la conservazione di volumi e altezze.

Allora perché è stata modificata la norma? Solo per consentire ampliamenti sul preesistente?

Però così facendo, mentre prima la conservazione delle distanze preesistenti era sempre consentita, oggi non lo è più se è possibile la traslazione per adeguare le distanze alle norme vigenti e ciò anche se volessimo conservare il volume e le altezze. Ad una possibilità è conseguita una restrizione.

Non sarà che per venire incontro alla possibilità di incrementare i volumi in situ per consentire gli “eventuali incentivi volumetrici” ci siamo complicati la vita e ci siamo tolti delle possibilità?

Ma quali ampliamenti poi sono ammissibili?

Forse non tutti hanno notato che gli incrementi realizzabili fuori sagoma non sono quelli genericamente previsti dal piano regolatore, ma solo quelli definibili come “incentivi volumetrici” come già si desume dalla lettura del comma e come la Circolare congiunta 2.12.2020 dianzi richiamata ri-precisa asserendo tassativamente che sono riferibili “non a qualsiasi incremento volumetrico … ma solo a quelli aventi carattere di “incentivo”, ad esempio perché attribuiti in forza di norme di “piano Casa” ovvero aventi natura premiale per interventi di riqualificazione”.

Forse questa precisazione raffredderà molti entusiasmi.

Una considerazione metodologica

Anche con questa limitazione comunque non vi ha dubbio che, nel merito il contenuto della norma è impattante (e discutibile).

Perché sarà anche vero che è logico conservare gli edifici esistenti (magari anche rinnovati per demo-ricostruzione) conservando le distanze preesistenti legittime (statuite dal titolo edilizio esistente e valido, come opportunamente dispone l’articolo 9-bis), ma un conto è conservare, un altro conto è ampliare; e, soprattutto, estendere per edilizia diretta e non per esito progettuale di un piano attuativo!

Si favorisce una densificazione conseguente ad interventi singoli e diffusi non controllati da un atto di pianificazione!

Si introduce però una limitazione territoriale innovativa e non irrilevante …

Forse perché è stato preso da questo scrupolo che il Legislatore ha introdotto una restrizione (inesistente in precedenza) e ha aggiunto un terzo periodo al comma 1-ter col quale esclude “gli interventi di demolizione e ricostruzione” per edilizia diretta “nelle zone omogenee A” e nelle “zone a queste assimilabili ….. centri e nuclei storici consolidati e in ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico …”.

In queste aree le demo-ricostruzioni (tutte per come è scritta la norma) sono ammesse solo nei piani attuativi particolareggiati (di recupero e riqualificazione).

E anche questa limitazione (prima inesistente) è una cautela conseguente alla possibilità (anche se eventuale) degli ampliamenti volumetrici incentivanti.

… con difficoltà di individuazione ….

L’intento è chiaro: proteggere queste aree dalla densificazione incontrollata senza una pianificazione di dettaglio; meno chiara è l’individuazione delle aree di cui si è appena detto: per le “zone A” siamo tutti d’accordo e non ci sono margini interpretativi perché sono oggettivamente individuabili e codificate nel Piano Regolatore. L’aggiunta delle “zone a queste assimilabili … ecc. ecc. ecc. … ” o è superflua (perché sono anch’esse già qualificate “zone A” come dovrebbe essere) o introduce un elemento di indeterminazione e soggettività: chi le individua e come oltre le “zone A”?

…. e un superfluo appesantimento descrittivo

La chiusura del periodo è poi inutilmente gravata da un analitico richiamo al rispetto delle competenze preordinate o sovraordinate degli strumenti di pianificazione territoriale, paesaggistica e urbanistica (?)” e alla necessità di acquisire i relativi pareri “degli enti preposti”; richiamo superfluo perché scontato ed implicito.

L’obiettivo posto e i risultati attesi

L’obiettivo dichiarato è (sempre) la rigenerazione urbana.

A parte la pessima tecnica giuridica di redazione dell’articolo - ben lontana dalla chiarezza cristallina che si dovrebbe comportare la “semplificazione”, e che porterà difficoltà di interpretazione e di applicazione e potenziale contenzioso - si fatica a scorgere congruenza con i provvedimenti precedenti (anche recenti), con i quali si pone ora in continuità, ora in discontinuità (ora amplia, ora restringe le possibilità attuative) senza che si riesca ad individuare una linea coerente di evoluzione metodologica se non interventi parziali indotti per assecondare l’occasionalità del momento.

In questo momento si è evidentemente inclini a consentire la realizzabilità delle opere connesse ai vari incentivi fiscali ai quali pure siamo sensibili, ma pare lo si faccia in modo acritico e senza un disegno organico; questi provvedimenti normativi favoriranno (forse) l’attuazione degli interventi incentivati, ma non (credo) la Qualità Urbana.

Che non potrà, a posteriori, risultare spontaneamente dalla sommatoria di interventi diffusi affidati all’iniziativa privata senza una preordinata pianificazione urbanistica.

Questa non è rigenerazione urbana; al più è rigenerazione immobiliare attuata per legge e non per progetto d’insieme.

*DPR 380/01
Art. 2-bis. (L) - Deroghe in materia di limiti di distanza tra fabbricati

1. Ferma restando la competenza statale in materia di ordinamento civile con riferimento al diritto di proprietà e alle connesse norme del codice civile e alle disposizioni integrative, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano possono prevedere, con proprie leggi e regolamenti, disposizioni derogatorie al decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, e possono dettare disposizioni sugli spazi da destinare agli insediamenti residenziali, a quelli produttivi, a quelli riservati alle attività collettive, al verde e ai parcheggi, nell’ambito della definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali a un assetto complessivo e unitario o di specifiche aree territoriali.
(Ai sensi dell'art. 5, comma 1, lettera b-bis), della legge n. 55 del 2019, le disposizioni di cui all’articolo 9, commi secondo e terzo, del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, si interpretano nel senso che i limiti di distanza tra i fabbricati ivi previsti si considerano riferiti esclusivamente alla zona di cui al primo comma, numero 3), dello stesso articolo 9)

1-bis. Le disposizioni del comma 1 sono finalizzate a orientare i comuni nella definizione di limiti di densità edilizia, altezza e distanza dei fabbricati negli ambiti urbani consolidati del proprio territorio.
(comma aggiunto dall'art. 5, comma 1, legge n. 55 del 2019)

1-ter. In ogni caso di intervento che preveda la demolizione e ricostruzione di edifici, anche qualora le dimensioni del lotto di pertinenza non consentano la modifica dell’area di sedime ai fini del rispetto delle distanze minime tra gli edifici e dai confini, la ricostruzione è comunque consentita nell’osservanza delle distanze legittimamente preesistenti. Gli incentivi volumetrici eventualmente riconosciuti per l’intervento possono essere realizzati anche con ampliamenti fuori sagoma e con il superamento dell’altezza massima dell’edificio demolito, sempre nei limiti delle distanze legittimamente preesistenti. Nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e in ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione sono consentiti esclusivamente nell’ambito dei piani urbanistici di recupero e di riqualificazione particolareggiati, di competenza comunale, fatti salvi le previsioni degli strumenti di pianificazione territoriale, paesaggistica e urbanistica vigenti e i pareri degli enti preposti alla tutela.
(comma aggiunto dall'art. 5, comma 1, legge n. 55 del 2019 poi così sostituito dall'art. 10, comma 1, lettera a), della legge n. 120 del 2020)

*LEGGE REGIONALE Emilia-Romagna 29 dicembre 2020, n. 14
MISURE URGENTI PER PROMUOVERE LA RIGENERAZIONE URBANA DEI CENTRI STORICI, FAVORIRE GLI INTERVENTI DI QUALIFICAZIONE EDILIZIA CHE BENEFICIANO DELLE AGEVOLAZIONI FISCALI DI CUI ALL' ARTICOLO 119 DEL DECRETO-LEGGE 19 MAGGIO 2020, N. 34   E RECEPIRE LE NORME DI SEMPLIFICAZIONE IN MATERIA DI GOVERNO DEL TERRITORIO DI CUI AL DECRETO-LEGGE 16 LUGLIO 2020, N. 76

Art. 8

Introduzione dell’ articolo 10 ter nella legge regionale n. 15 del 2013

1. Dopo l’ articolo 10 bis della legge regionale n. 15 del 2013 è inserito il seguente articolo:

Art. 10 ter

Distanze tra fabbricati negli interventi che prevedano la demolizione e ricostruzione

1. In ogni caso di intervento che preveda la demolizione e ricostruzione di edifici, sia esso qualificato come nuova costruzione, soggetta a permesso di costruire, o come ristrutturazione edilizia, soggetta a SCIA, la ricostruzione è comunque consentita nei limiti delle distanze legittimamente preesistenti, qualora le dimensioni del lotto di pertinenza non consentano la modifica dell'area di sedime ai fini del rispetto delle distanze minime tra gli edifici e dai confini. Per distanze legittimamente preesistenti si intendono le distanze dai confini e dai fabbricati stabilite dallo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare ai sensi dell’articolo 10 bis"

Prosegui sull'area di approfondimento nell'area:

LEGISLAZIONE e TECNICA URBANISTICA ed EDILIZIA

L'AREA è un luogo di riflessioni, commenti, studi e proposte sullo stato dell’arte dell’Edilizia e dell’Urbanistica in cui ci proponiamo di dare sistematicità alle informazioni inerenti l’evoluzione normativa e giurisprudenziale che pubblichiamo giornalmente.

Nell'area di principi e modalità applicative delle norme dell’Urbanistica e dell’Edilizia facendo il punto critico sulle tematiche che maggiormente si pongono all’attenzione della legislazione e della giurisprudenza in un momento in cui l’evoluzione della materia appare confusa e, a volte, contraddittoria; per questo trattiamo gli argomenti, per così dire, più attuali, interpretandoli ed inquadrandoli alla luce dei principi fondanti della materia anch’essi oggetto di evoluzione concettuale e dottrinaria.

Vai all'area di approfondimento "LEGISLAZIONE e TECNICA URBANISTICA ed EDILIZIA"