D.P.R. 380/2001. Testo Unico Edilizia. Art. 29 (L)- Responsabilità del titolare del permesso di costruire, del committente, del costruttore e del direttore dei lavori, nonché anche del progettista per le opere subordinate a SCIA

1. Il titolare del permesso di costruire, il committente e il costruttore sono responsabili, ai fini e per gli effetti delle norme contenute nel presente capo, della conformità delle opere alla normativa urbanistica, alle previsioni di piano nonché, unitamente al direttore dei lavori, a quelle del permesso e alle modalità esecutive stabilite dal medesimo. Essi sono, altresì, tenuti al pagamento delle sanzioni pecuniarie e solidalmente alle spese per l'esecuzione in danno, in caso di demolizione delle opere abusivamente realizzate, salvo che dimostrino di non essere responsabili dell'abuso.
2. Il direttore dei lavori non è responsabile qualora abbia contestato agli altri soggetti la violazione delle prescrizioni del permesso di costruire, con esclusione delle varianti in corso d'opera, fornendo al dirigente o responsabile del competente ufficio comunale contemporanea e motivata comunicazione della violazione stessa. Nei casi di totale difformità o di variazione essenziale rispetto al permesso di costruire, il direttore dei lavori deve inoltre rinunziare all'incarico contestualmente alla comunicazione resa al dirigente. In caso contrario il dirigente segnala al consiglio dell'ordine professionale di appartenenza la violazione in cui è incorso il direttore dei lavori, che è passibile di sospensione dall'albo professionale da tre mesi a due anni.
3. Per le opere realizzate dietro presentazione di segnalazione certificata di inizio attività, il progettista assume la qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità ai sensi degli articoli 359 e 481 del codice penale. In caso di dichiarazioni non veritiere nella relazione di cui all'articolo 23, comma 1, l'amministrazione ne dà comunicazione al competente ordine professionale per l'irrogazione delle sanzioni disciplinari.

Commento

Il primo comma dalla disposizione individua i diversi soggetti (numerus clausus) che possono essere considerati chiamati quali responsabili dell’attività edilizia effettuata.
In particolare, per la norma rientrano nel novero dei soggetti legittimati passivi rispetto al regime sanzionatorio solo quelli che hanno un rapporto di dominio effettivo con l’opera difforme e pertanto possono essere identificati nel:
1. titolare del permesso di costruire,
2. committente,
3. costruttore.
Per tale ragione risulta corretto l’assunto secondo cui non vi può essere responsabilità, penale o amministrativa, in quei casi in cui sussista un c.d. rapporto di alterità tra l’attività edilizia illecita effettuata e la titolarità del diritto reale sul bene.
Questo in quanto la mera disponibilità del bene non fa sorgere alcuna legittimazione passiva in capo al titolare del diritto reale, con la conseguenza che l’addebito nei suoi confronti è configurabile solo laddove il medesimo abbia effettivamente apportato un contributo causale, sia esso morale o materiale, nella realizzazione dell’abuso e, quindi, nel relativo illecito penale/amministrativo.
Dopotutto è risaputo che gli eventuali soggetti terzi rispetto a quelli previsti dall’art. 29, comma 1, TUE possono essere comunque destinatari di sanzioni amministrative o penali se hanno concorso nella realizzazione dell’abuso.
Sempre all’interno del comma 1 è prevista anche la responsabilità del direttore dei lavori. Tale figura risponde in tutti quei casi in cui le difformità riscontrare afferiscano al permesso di costruire ovvero alle modalità esecutive dello stesso.
Dunque, risulta fondamentale, ai fini della sussistenza di eventuali profili di responsabilità, il corretto espletamento delle attività di controllo che deve svolgere in relazione all’esatta esecuzione delle opere.
Così si estende il vincolo solidaristico anche al direttore dei lavori, sebbene lo stesso sia materialmente sprovvisto di una qualifica soggettiva ricollegabile al bene oggetto di intervento (c.d. rapporto di dominio).
Nello specifico, tale rigido meccanicismo di solidarietà si estende infatti a tutti i soggetti coinvolti, operante per tutte:
a) le sanzioni pecuniarie
b) le spese per l’esecuzione in danno derivanti dalla demolizione delle opere abusive.
Per tale ragione si può ritenere che tutti i soggetti coinvolti nell’attività edificatoria dell’opera illegittima, compreso il DL, siano responsabili solidamente in forza di una espressa presunzione iuris tantum, con la conseguenza che l’eventuale esenzione di responsabilità sarà possibile solo laddove si dimostri di aver agito senza alcuna colpa (cfr. comma 1, secondo periodo).
Lo stesso ultimo paragrafo del comma 1 cristallizza la possibilità del superamento della presunzione di cui sopra, prevedendo l’onere di dimostrazione:
• dell’estraneità dalla condotta recriminata;
• della insussistenza di un effettivo contributo causale.
Il comma 2 prevede invece un peculiare meccanismo di dissociazione comportante l’esonero di responsabilità del direttore dei lavori rispetto alle difformità/abusi riguardanti le opere edificate.
Tale meccanismo opera in quei casi in cui vi sia stata una violazione rispetto alle prescrizioni del titolo edilizio e il direttore lavori si attivi immediatamente denunziando le difformità riscontrate o rinunciando al mandato per non dover rispondere solidamente delle eventuali sanzioni irrogabili, sia di natura penale che amministrativa.
È inoltre previsto che il direttore debba attivarsi a denunciare a tutti gli altri soggetti la violazione perpetrata invitandoli a rimuoverla.
Tuttavia, la mera denunzia non esonera di per sé il direttore dei lavori, infatti se le violazioni non sono eliminate dagli altri soggetti il direttore dei lavori deve provvedere anche a comunicare al comune competente, nella persona del dirigente o del responsabile dell’ufficio tecnico, una nota motivata che evidenzi la sussistenza e la descrizione delle opere difformi rispetto a quelle assentite.
Inoltre, nel caso di totale difformità ovvero di variazione essenziale rispetto al titolo edilizio il DL è tenuto ad un doppio onere, se vuole essere esonerato da responsabilità. Deve infatti provvedere con:
• la denuncia dei vizi;
• la rinunzia dell’incarico (la mancata rinunzia comporta l’irrogazione della sospensione professionale dai tre mesi ai due anni in capo al direttore lavori da parte dell’ordine professionale di appartenenza).
Infine, il comma 3 si interessa della figura del progettista, prevedendo che lo stesso, in relazione alle opere soggette a SCIA, assume la qualità di esercente un servizio di pubblica necessità.
Difatti, l’attività espletata dal progettista è riconducibile nel novero di quelle previste dall’art. 359 c.p., in forza della espressa previsione legislativa.
In questo modo si pongono in capo a tale figura degli obblighi e delle responsabilità più preganti rispetto a quelle di ordine generale, che comportano anche l’applicabilità di specifiche fattispecie penali.
Per tale ragione è utile rilevare che il richiamo effettuato dallo stesso art. 29, comma 3, TUE, comporta, ad esempio, per il progettista l’applicazione dell’art. 481 c.p. (delitto contro la fede pubblica) che punisce la falsità ideologica commessa dall’esercente un servizio di pubblica necessità:
a) con la reclusione fino a un anno o con la multa da 51 a 516 euro;
b) con la reclusione fino a un anno e la multa da 51 a 516 euro solo se il fatto è stato commesso con finalità lucrativa.