Condono edilizio e lottizzazione abusiva: le regole per la sanatoria delle singole unità immobiliari

Oggetto del contendere della sentenza 883/2022 dello scorso 8 febbraio del Consiglio di Stato è un'articolata azione repressiva da parte di un comune relativamente ad un intervento edilizio, integrante una lottizzazione abusiva perseguita anche in sede penale, consistente nella costruzione di un compendio immobiliare, costituito da più unità abitative, edificato da un’unica proprietaria e successivamente alienato ad una pluralità di acquirenti.

Relativamente a dette unità, venivano presentate, a più riprese, istanze di condono a cura, dapprima dell’originaria proprietaria e, successivamente, dei singoli possessori, poi proprietari, delle abitazioni realizzate.

La controversia concerne il diniego opposto dall’amministrazione comunale all’istanza presentata dall'appellante ai sensi del DL 269/2003 (cd. terzo condono edilizio) vantando la qualità di possessore promissaria acquirente di una delle unità abitative abusivamente realizzate.

Tre distinte domande di condono: tutte respinte

Per inquadrare meglio la vicenda, che è di sicuro interesse, bisogna evidenziare che relativamente alle sopracitate unità, edificate nel 1983, la dante causa dell’appellante, nel mese di ottobre 1986, presentava distinte domande di condono edilizio (per ciascuna unità realizzata) ai sensi della legge 47/1985 (cd. primo condono edilizio), respinte sul presupposto che i lavori di realizzazione delle stesse fossero terminati successivamente al 1° ottobre 1983 (provvedimenti oggetto di impugnazione in separati giudizi).

Il comune ingiungeva l'ordine di demolizione e ripristino (due volte), mai eseguita, con la proprietaria che in data 6 dicembre 1994 presentava ulteriori distinte domande di condono edilizio ai sensi dell’art. 39 della legge 724/1994 (cd. secondo condono edilizio), tutte respinte nel dicembre 1996 con dinieghi, anche questi, impugnati innanzi al TAR.

Entrato nel frattempo in vigore il DL 269/2003, l’appellante, in data 9 dicembre 2004, presentava domanda di condono edilizio riferita alla propria porzione di fabbricato, di cubatura inferiore a 750 m.c..

L’amministrazione, in sede di preavviso di diniego, valutato che l’immobile in questione faceva parte di un più ampio complesso immobiliare di volumetria superiore al limite legale di 3000 m.c., comunicava all’istante che la domanda non era “suscettibile di accoglimento, in quanto in contrasto con il disposto di cui all'art. 32 commi 25 e 32 della L n. 326/2003”.

I motivi di ricorso

L’odierna appellante impugnava innanzi al Tar Puglia-Bari il diniego di condono edilizio adottato dal Comune a conclusione del procedimento, deducendo, in sintesi:

• l’omessa considerazione dei propri apporti procedimentali;
• l’incompletezza della comunicazione di avvio del procedimento;
• la sovrastima della volumetria dell’abuso contestato;
• la violazione del principio di irretroattività e l’inopponibilità del giudicato penale formatosi in un procedimento del quale non era parte;
• la tardività del provvedimento adottato oltre lo spirare del termine biennale e, quindi, successivamente alla formazione del titolo abilitativo tacito.

Il Tar quindi rilevava il difetto di legittimazione della ricorrente in quanto non proprietaria dell’immobile affermando, altresì, l’infondatezza delle suesposte censure di merito.

L’appellante poi impugnava la sentenza di primo grado deducendone l’erroneità sotto plurimi profili.

Sanatoria della lottizzazione abusiva tramite il condono delle singole unità immobiliari: non si può fare

Per il Consiglio di Stato, l'appello è infondato sul rilievo assorbente della accertata lottizzazione abusiva con conseguente confisca dell’immobile oggetto contestazione.

E' vero - inizia Palazzo Spada - che il condono di opere abusivamente realizzate ai sensi dell’art. 43 della legge 47/1985 non è precluso dal sopravvenire di un provvedimento di acquisizione gratuita dell'immobile abusivo al patrimonio del Comune, così come tale efficacia preclusiva non si determina in virtù dell'avvenuta trascrizione del provvedimento sanzionatorio e presa di possesso del bene da parte del Comune.

Tuttavia, come già affermato dalla Sezione, con posizione dalla quale non si ha motivo di discostarsi, “l’accertamento della lottizzazione abusiva – fattispecie posta a tutela del potere comunale di pianificazione in funzione dell’ordinato assetto del territorio – costituisce un procedimento autonomo e distinto dall’eventuale rilascio anche postumo del titolo edilizio, pertanto alcun rilievo sanante può rivestire il rilascio di una eventuale concessione edilizia, sia ex ante, in presenza di concessioni edilizie già rilasciate, sia successivamente, in presenza di concessioni rilasciate in via di sanatoria (Consiglio di Stato, Sez. IV, 19 giugno 2014, n. 3115)” e, pertanto, “su queste basi, non è possibile la sanatoria della lottizzazione abusiva tramite il condono delle singole unità immobiliari realizzate abusivamente, non potendo le singole porzioni di suolo ricomprese nell’area abusivamente lottizzata essere valutate in modo isolato e atomistico, ma in relazione allo stravolgimento della destinazione di zona che ne deriva nel suo complesso (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 7 giugno 2012, n. 3381; Consiglio di Stato sez. II, 7 agosto 2019, n. 5607)” (Cons. stato, Sez. VI, 4 novembre 2019, n. 7530).

Le reiterate istanze di condono e il limite volumetrico

Non solo. Il Consiglio di Stato osserva che qui siamo di fronte ad una reiterata presentazione di istanze di condono, anche precedenti a quella avanzata dall’odierna appellante, che venivano sistematicamente respinte.

Con riferimento specifico alla domanda da ultimo presentata dall’appellante, non può in ogni caso sottacersi che la condotta del Comune è da ritenersi conforme all’orientamento della Sezione per il quale la presentazione della domanda di sanatoria determina unicamente l'inefficacia dei precedenti atti sanzionatori (ordini di demolizione, inibitorie, ordini di sospensione dei lavori) atteso che, sul piano procedimentale, il Comune è tenuto ad esaminare l’istanza effettuando una nuova valutazione della situazione (Cons. Stato, Sez. VI , 3 ottobre 2014 , n. 4963).

Nel caso di specie, il Comune valutava l’istanza rilevando due autonomi motivi ostativi, concernenti il superamento del limite volumetrico imposto anche dal terzo condono e il carattere preclusivo della accertata lottizzazione, entrambi resistenti alle censure dedotte e confermati dalle risultanze degli atti.

Fermo restando quanto già esposto circa la rilevanza della accertata lottizzazione abusiva, deve, infatti, rilevarsi che anche per ciò che concerne il superamento del limite volumetrico, va condivisa la valutazione unitaria svolta dall’amministrazione.

L'opera edilizia abusivamente eseguita va infatti identificata con riferimento all'unitarietà dell'immobile o del complesso immobiliare, ove realizzato in esecuzione di un disegno unitario, essendo irrilevante la suddivisione del complesso in più unità abitative e la presentazione di istanze separate (cd. frazionamento degli abusi) tuttavia tutte imputabili ad un unico centro sostanziale di interesse, poiché tale condotta integra un espediente finalizzato ad aggirare i limiti di volume ammessi ai fini del condono (Cons. Stato, Sez. IV, 12 giugno 2014, n. 2995).

E il silenzio-assenso? Da quando scattano i 24 mesi?

In ultimo, si rileva che ai fini della formazione del silenzio-assenso su domanda di condono edilizio, il termine biennale non decorre nel caso in cui la domanda sia carente dei documenti necessari ad identificare compiutamente le opere oggetto della richiesta sanatoria.

Di conseguenza quando manca la prova della sussistenza dei requisiti soggettivi ed oggettivi richiesti, il termine di ventiquattro mesi decorre, in caso di incompletezza della domanda o della documentazione inoltrata a suo corredo, dal momento in cui tali carenze siano state eliminate ad opera della parte interessata.

Con riferimento specifico al procedimento di condono di cui alla L. n. 326/2003, assume altresì rilievo la disciplina di cui all’art. 32, comma 37, laddove afferma che “il pagamento degli oneri di concessione, la presentazione della documentazione di cui al comma 35, della denuncia in catasto, della denuncia ai fini dell'imposta comunale degli immobili di cui al decreto legislativo. 30 dicembre 1992, n.504, nonché, ove dovute, delle denunce ai fini della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani e per l'occupazione del suolo pubblico, entro il 31 ottobre 2005, nonché il decorso del termine di ventiquattro mesi da tale data senza l'adozione di un provvedimento negativo del comune, equivalgono a titolo abilitativo edilizio in sanatoria”.