Condono edilizio e doppia conformità per la sanatoria: la legge statale prevale su quella regionale e la cancella

Attenzione al parere n.1219/2022 del Consiglio di Stato perchè precisa una 'regola' cardine in materia urbanistica in materia di condoni e sanatorie.

Il parere è stato richiesto dal MIMS in merito al ricorso di un privato contro un'ordinanza di demolizione comunale con la quale era stato ingiunto il ripristino dello stato dei luoghi e la demolizione di alcune opere realizzate in assenza di titolo edilizio.

Per la legge regionale Lazio del 1980 bastava una sola conformità...

Una delle motivazioni a corredo del ricorso è che la legge regionale Lazio n.28 del 1980 prevede (articoli 16 e ss.) la possibilità di rilascio di concessione edilizia in sanatoria, una volta approvata la variante di recupero ed i conseguenti strumenti attuativi, per quegli immobili che, al momento del rilascio del titolo, siano “conformi alle previsioni di detti strumenti ed alle altre norme vigenti”.

La regolarizzazione degli immobili abusivi viene, dunque, consentita sulla base della mera conformità delle opere edilizie alla variante di recupero approvata al momento del rilascio della concessione in sanatoria.

Le leggi statali successive chiedono la doppia conformità

Prima di tutto, Palazzo Spada evidenzia che successivamente all’entrata in vigore della richiamata legge regionale, il legislatore è espressamente intervenuto nella materia della regolarizzazione delle opere abusive, sia con strumenti ordinari che straordinari.

Quanto al primo aspetto, la legge n. 47/85 (Primo condono edilizio) prima e successivamente il DPR 380/2001 (Testo unico edilizia) hanno previsto l’istituto dell’accertamento di conformità, consentendo in via ordinaria la sanatoria dei soli abusi formali e richiedendo per la regolarizzazione degli stessi il requisito della “doppia conformità”, dovendo l’opera essere conforme agli strumenti urbanistici ed alla normativa urbanistica vigenti sia all’atto della realizzazione dell’illecito sia al momento di presentazione della domanda di sanatoria.

I tre condoni edilizi

Di poi, il legislatore ha previsto la possibilità di condono edilizio dei manufatti abusivi in tre distinte occasioni (legge n. 47/1985; legge n. 724/1994; legge n. 326/2003), stabilendo la possibilità di regolarizzazione degli abusi edilizi, realizzati entro specifici ambiti temporali ed in presenza di peculiari condizioni limitative ad una indiscriminata regolarizzazione (limiti di cubatura non derogabili, limiti ulteriori in relazione alla insistenza delle opere in area sottoposta a vincolo, in particolare paesaggistico, come nella vicenda oggetto del presente contenzioso).

La successiva normativa statale, sia di carattere generale che straordinaria, disciplinatrice della sanatoria dei manufatti abusivi ha determinato l’abrogazione delle previgenti disposizioni della legge regionale Lazio n. 28/1980, laddove questa, al Capo III (“Rilascio delle concessioni edilizie”), e, in particolare, all’articolo 16 (“Condizioni per il rilascio della concessione edilizia in sanatoria”), consente la regolarizzazione delle costruzioni abusive “se conformi alle previsioni” degli strumenti urbanistici attuativi approvati a seguito dell’adozione della variante speciale di recupero “e delle altre norme vigenti al momento del rilascio”, richiedendo in tal modo non il requisito della “doppia conformità” ovvero della esistenza delle medesime condizioni limitative previste dalla sopravvenuta normativa statale in materia di condono edilizio, ma unicamente la conformità dell’opera al momento del rilascio del titolo in sanatoria.

Una legge statale annulla la regionale in contrasto: ecco quando

L'abrogazione - spiega il Consiglio di Stato - avviene in virtù del disposto di cui agli articoli 9 e 10 della legge 62/1953 (cd. “legge Scelba”).

L’articolo 9, rubricato “Condizioni per l’esercizio della potestà legislativa da parte della Regione”, prevede, al comma 1, che “L’emanazione di norme legislative da parte delle Regioni nelle materie stabilite dall’articolo 117 della Costituzione si svolge nei limiti dei principi fondamentali quali risultano dalle leggi che espressamente li stabiliscono per le singole materie o quali si desumono dalle leggi vigenti”.

Il successivo articolo 10, rubricato “Adeguamento delle leggi regionali alle leggi della Repubblica”, dispone, al comma 1, che “Le leggi della Repubblica che modificano i principi fondamentali di cui al primo comma dell’articolo precedente abrogano le norme regionali che siano in contrasto con esse”, aggiungendo, al comma 2, che “I Consigli regionali dovranno portare alle leggi regionali le conseguenti necessarie modificazioni entro novanta giorni”.

Quindi: la sopravvenienza di una norma statale di principio in materia di legislazione concorrente (qual è quella del governo del territorio) determina l’automatica abrogazione della preesistente norma regionale in contrasto con essa (cfr. Corte Cost., 25-6-2015, n. 117; 21-6-2007, n. 223; 31-12-1993, n. 498), derivando l’obbligo della Regione di adeguare la propria legislazione in modo che la norma statale di principio venga rispettata.

Serve la doppia conformità

L’effetto abrogativo deve, a giudizio del Collegio, essere nella specie affermato, in ragione dei principi costantemente affermati in materia dalla Corte Costituzionale.

La funzione del “governo del territorio”, tipica della disciplina urbanistica ed edilizia, è rimessa alla potestà legislativa delle Regioni nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti con leggi dello Stato (art. 117, comma 3, Cost.), ed, in particolare di quelli “desumibili” dal testo unico dell’edilizia (cfr. Corte Cost., sentenze n. 2 del 2019 e n. 77 del 2021).

In generale, in tema di condono edilizio, la giurisprudenza della Corte ha reiteratamente chiarito che spettano alla legislazione statale, oltre ai profili penalistici, le scelte di principio e, in particolare, sia quelle relative all’an, al quando e al quantum, ossia la decisione sul se disporre un titolo abilitativo edilizio straordinario, quella relativa all’ambito temporale di efficacia della sanatoria e l’individuazione delle volumetrie condonabili (cfr. Corte Cost., sentenze n. 77 del 2021, n. 70 del 2020, n. 208 del 2019, n. 68 del 2018 e n. 73 del 2017); evidenziando, altresì, che solo nel rispetto di tali disposizioni di principio, competono alla legislazione regionale l’articolazione e la specificazione delle disposizioni dettate dal legislatore statale (cfr. Corte Cost., sentenze n. 70 del 2017 e n. 233 del 2015).

Orbene, la verifica della cd. “doppia conformità” costituisce un principio fondamentale della materia governo del territorio, trattandosi di un adempimento “finalizzato a garantire l’assoluto rispetto della disciplina urbanistica ed edilizia durante tutto l’arco temporale compreso tra la realizzazione dell’opera e la presentazione dell’istanza volta ad ottenere l’accertamento di conformità” (così Corte Cost., sentenza n. 232 del 2017, nonché sentenze n. 107 del 2017 e n. 101 del 2013).

E’ evidente, quindi, che la sopravvenuta disciplina statale sull’accertamento di conformità (introdotta con la legge n. 47/85 e successivamente mantenuta con il DPR n. 380 del 2001) contiene una normativa di principio rispetto alla quale le previsioni di sanatoria degli immobili abusivi recate dalla richiamata legge regionale del 1980 si pongono in evidente contrasto, determinandosene, dunque, l’abrogazione.

Analoghe considerazioni possono svolgersi anche con riferimento alla normativa statale specifica sul condono edilizio straordinario, introdotta dalle richiamate leggi n. 47/1985, n. 724/1994 e n. 326/2003, atteso che questa, rispetto alla previgente legge regionale del Lazio, contiene disposizioni di principio di carattere limitativo (relative all’an ed al quantum della sanatoria) non riscontrabili nella citata normativa regionale, la quale ricollega la sanatoria al solo presupposto della conformità alla variante speciale di recupero nelle more adottata.

Di conseguenza, nel sopra indicato contesto abrogativo discendente dalla sopravvenienza di norme statali di principio incompatibili, deve ritenersi che nell’attuale sistema normativo la variante speciale di cui alla legge regionale n. 28/80 sia diretta alla mera riqualificazione urbanistica delle aree interessate da insediamenti abusivi, nel senso di prevedere quegli interventi infrastrutturali e quelle opere di urbanizzazione che assicurino il corretto inserimento degli immobili abusivi nel tessuto urbanistico del territorio comunale.

La variante, al contrario, non determina in sé la legittimazione edilizia delle singole opere abusive, la cui regolarizzazione resta, di conseguenza, rimessa all’espletamento delle procedure di condono e di sanatoria previste nell’attualità dall’ordinamento ed al loro favorevole esito.

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