Come si devono gestire i rifiuti da demolizioni negli appalti pubblici

In molti progetti posti a base di gara vi sono evidenti carenze connesse alla gestione del materiale di risulta dalle operazioni di demolizione, che portano conseguentemente a tensioni tra esecutore e stazione appaltante. Perché ciò accade? Come si può procedere nell’interesse comune delle parti di realizzare un intervento senza danni economici a nessuno dei contraenti?

La verifica dei rifiuti in sede di progettazione dell’opera

Innanzitutto è bene ricordare che il D.P.R. 207/2010, per quanto ancora in vigore a seguito dell’emanazione del D.Lgs. 50/2016, prevede un’analisi accurata delle lavorazioni da eseguirsi, comprensiva pertanto sia di tutte le indagini necessarie all’individuazione dello stato di fatto e dei lavori da eseguirsi, sia della determinazione delle discariche ove conferire il materiale. Così viene infatti stabilito dagli articoli del D.P.R. 207/2010:

● l’art. 17, comma 3, lett. a) richiede già nella progettazione preliminare l’effettuazione, sulle aree interessate dall’intervento, di tutte indagini necessarie allo sviluppo della progettazione stessa;

● l’art. 18, comma 1, lett. b) stabilisce invece l’inclusione nella relazione illustrativa del progetto preliminare l’esito degli accertamenti di qualsiasi natura interferenti sulle aree o sugli immobili interessati;

● l’art. 19, comma 1, lett. g) prevede che la relazione tecnica ricomprenda il piano di gestione delle materie con ipotesi di soluzione delle esigenze di cave e discariche;

● l’art. 20, comma 1 prevede uno studio di prefattibilità ambientale incluso nel progetto preliminare atto a descrivere nel dettaglio le indagini effettuate e la caratterizzazione del progetto dal punto di vista dell’inserimento nel territorio, tale da descrivere e motivare le scelte tecniche del progetto, nonché comprensiva del piano di gestione delle materie con ipotesi di soluzione delle esigenze di cave e discariche;

● l’art. 25, comma 2, lett. c), inerente la progettazione definitiva, stabilisce invece che la relazione generale del progetto definitivo debba indicare le eventuali discariche autorizzate ed in esercizio, che possono essere utilizzate per la realizzazione dell’intervento con la specificazione della capacità complessiva.

In base alla normativa vigente e regolante gli appalti pubblici, nel caso di appalto di demolizione o ristrutturazione di edifici e infrastrutture, la Stazione appaltante deve procedere alla verifica pre-demolizione incaricando quindi un esperto qualificato (l’ispettore) che determini, in via esaustiva ed univoca, tutte le informazioni indispensabili alla pianificazione e progettazione dell’intervento, relative alla trattazione del materiale da smantellare e/o demolire ed alla sua gestione.

Finalità della verifica dei rifiuti

È necessario identificare il tipo e la quantità di elementi e materiali che devono essere smantellati e/o demoliti, e formulare così una pianificazione della loro gestione e destinazione finale, ovvero recupero e riutilizzo in edilizia o smaltimento presso una discarica autorizzata; tale processo deve quindi ricomprendere sia una valutazione dei percorsi di recupero possibili sia dei percorsi di smaltimento con l’individuazione delle discariche di conferimento più prossime al luogo di intervento in relazione alla natura dei materiali, eventualmente pericolosa o contaminante.

In pratica la verifica ha come obiettivo primario la formulazione di un inventario dei materiali e degli elementi costruttivi dell’edificio che determini in modo affidabile il tipo di materiale, inerte o non inerte, pericoloso o non pericoloso, indicando il relativo codice CER (Codice Europeo dei Rifiuti) e la quantità da trattare.

Solamente con detta analisi e valutazione il progetto da porre a base di gara risulta effettivamente “immediatamente cantierabile”, cioè non bisognoso di ulteriori specificazioni, in quanto già contenente la puntuale dettagliata rappresentazione dell’opera (cfr. Cass. N. 8779 del 2012 e n. 28799 del 2018), senza rendere necessari ulteriori livelli progettuali in senso proprio, né implicare attività volte a colmare le lacune eventualmente presenti nel progetto esecutivo a tale riguardo.

Gli oneri per il campionamento ed il quadro economico dell’opera

Le attività di campionamento e le determinazioni analitiche devono avvenire in sede di progettazione per cui nella compilazione del quadro economico dell’opera la Stazione appaltante dovrebbe prevedere un capitolo di spesa nelle “somme a disposizione dell’amministrazione” al punto “rilievi, accertamenti e indagini” (art. 16, comma 1, lett. b), punto 2- del D.P.R. 207/2010), poiché il campionamento può essere eseguito solo da laboratori specializzati, e non di certo affidato al progettista dell’intervento. 

L’Appaltatore di opera pubblica ed il campionamento del materiale

Tuttavia da quanto rilevato negli ultimi anni in molti appalti (con particolare riferimento alle opere di demolizione e ricostruzione di edifici datati o di ristrutturazione e miglioramento sismico delle scuole, ad esempio), accade che tale parte significativa della progettazione venga delineata in modo approssimativo, senza alcuna analisi effettuata da personale specializzato, con la conseguente indeterminatezza delle lavorazioni da eseguirsi da parte del mero esecutore dell’opera, ossia l’Appaltatore.

Ciò nella maggior parte dei casi sulla base di un progetto posto a base di gara che ricompensa tali lavorazioni di demolizione e smaltimento dei materiali di risulta con un prezzo “a corpo” o con voci che in modo generico determinano ricompreso nel proprio prezzo unitario anche il “il carico ed il trasporto a discarica o impianto di recupero, l’indennità di smaltimento”.

In molti casi infatti si riscontra una situazione nella quale l’Appaltatore si deve assumere l’onere, a valle dell’aggiudicazione, di individuare un laboratorio specializzato ed affidare a questo il campionamento e le analisi che permettano una corretta identificazione sia del codice CER di identificazione del rifiuto, sia conseguentemente dell’impianto di smaltimento e/o recupero del materiale di risulta che possa accoglierlo, venendo infine a conoscenza di una situazione molto diversa da quella ipotizzabile con ordinaria diligenza in sede di offerta.

Ma come si deve comportare in questi casi l’Appaltatore secondo normativa vigente e nell’obiettivo di poter conseguire la propria obbligazione di risultato senza spiacevoli situazioni, tensioni o contenziosi con l’Amministrazione appaltante?

I costi per le analisi e gli accertamenti sul materiale di risulta

In primis si ricorda che l’art. 111 del D.Lgs. 50/2016 al comma 1-bis stabilisce che “Gli accertamenti di laboratorio e le verifiche tecniche obbligatorie inerenti alle attività di cui al comma 1, ovvero specificamente previsti dal capitolato speciale d'appalto di lavori, sono disposti dalla direzione dei lavori o dall'organo di collaudo, imputando la spesa a carico delle somme a disposizione accantonate a tale titolo nel quadro economico. Tali spese non sono soggette a ribasso. Con decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, adottato su proposta del Consiglio superiore dei lavori pubblici, sono individuati i criteri per la determinazione di tali costi”; per cui l’Appaltatore può richiedere la refusione dei costi sostenuti per la classificazione ed analisi del materiale.

Materiali non previsti né prevedibili in sede di gara

Se invece la criticità dell’Appaltatore è legata alla presenza di materiale con caratteristiche impreviste ed in alcun modo prevedibili in sede di offerta, per esempio nel caso si accerti l’esistenza di materiale pericoloso che necessita di essere conferito ad una discarica molto lontana dall’area di cantiere e/o con costi di smaltimento molto elevati, l’Appaltatore deve informare nell’immediato la Stazione appaltante consegnando alla stessa tutti i report di laboratorio appositamente fatti eseguire dal laboratorio stesso, indicando le discariche ove è possibile lo smaltimento e/o recupero nonché i relativi costi (possibilmente allegando un listino o un preventivo fornito dallo stesso impianto di smaltimento).

In questo modo l’Appaltatore ha assolto al proprio dovere di cooperazione e buona fede, informando nell’immediato la Committenza sulle criticità ravvisate nell’avvio delle lavorazioni, così che quest’ultima possa per tempo attuare tutte le misure di rettifica necessarie derivanti dalla stessa carenza presente nel progetto – ovvero da quella che può configurarsi quale una vera e propria sorpresa data dal rinvenimento di materiali o rifiuti non previsti - posto a base di gara (giacché, per come sopra evidenziato, tale pianificazione doveva avvenire in sede di progettazione e quindi a carico della Committenza).

Distanza della discarica o impianto autorizzato dal cantiere

Altro punto fondamentale risulta la distanza delle discariche ed impianti autorizzati dall’area di cantiere: nei prezzi unitari delle lavorazioni di un appalto pubblico deve sempre essere indicato il limite massimo entro il quale il trasporto del materiale a rifiuto e/o a riutilizzo è compreso nella stessa voce; in pratica la descrizione delle voci di elenco prezzi delle lavorazioni deve riportare una chiara misura massima entro la quale il trasporto viene ricompreso nella stessa voce (per esempio il listino prezzi ANAS compensa il conferimento a discarica e/o ad impianto di recupero di un particolare materiale e quindi per un determinato CER solo entro i 5 km), sicché l’Appaltatore ha il pieno diritto a ricevere un ulteriore compenso integrativo per il trasporto eccedente (nel caso di ANAS oltre i 5 km del cantiere dal luogo di conferimento) – misurato per il solo viaggio di andata. 

Tutto ciò per normativa nonché per giurisprudenza consolidata è fissato al fine di evitare che l’appalto si tramuti in un contratto aleatorio, poiché l’Appaltatore non può soggiacere ad oneri indeterminati ed a voci di elenco prezzi onnicomprensive di ogni eventualità.

Appreso pertanto dalle analisi e classificazione del materiale di risulta quale è la discarica o l’impianto idoneo più prossimo all’area di cantiere, l’Appaltatore deve informare la Stazione appaltante di tale evenienza confermando eventualmente la necessità di stipula di un nuovo prezzo, se non previsto nell’appalto, che possa integrare le pattuizioni contrattuali e riconoscere all’Appaltatore i maggiori oneri derivanti dalla distanza “elevata” rispetto alle possibili previsioni formulabili in sede di gara degli impianti e/o discariche.

Maggiori costi di smaltimento dei materiali

Nel caso si accerti l’esistenza di materiale inatteso o con caratteristiche molto diverse da quelle previste e/o prevedibili in sede di gara, e quindi di offerta, un esempio potrebbe essere allorquando il materiale proveniente dalle demolizioni non risulti un materiale di recupero, bensì un rifiuto pericoloso, l’Appaltatore dovrà, anche in questa circostanza, provvedere tempestivamente ad informare e mettere a disposizione della Stazione appaltante (sia dell’ufficio di Direzione Lavori che del R.U.P.) tutti i dati necessari alla valutazione della situazione (con specifico riferimento ai rapporti di prova emessi dal laboratorio incaricato sul materiale da smaltire e/o recuperare e i relativi costi preventivati dalla specifica ditta autorizzata, la più prossima all’area di cantiere nella quale l’impresa può provvedere al loro conferimento).

La Stazione appaltante deve promuovere la redazione di una perizia di variante che possa sanare le carenze, e dare conseguentemente la possibilità all’impresa esecutrice di realizzare le opere appaltate nel rispetto del progetto affidato, che potrà risultare così aderente allo stato dei luoghi nonché ricomprendere realmente tutte lavorazioni effettivamente necessarie al trasporto e smaltimento del materiale proveniente dalle demolizioni.

Si fa altresì presente che l’elenco prezzi ANAS espone tutti i costi relativi al conferimento a discarica autorizzata e/o ad impianto di recupero per ogni codice CER (seppur si debba sottolineare che i gestori delle discariche possono liberamente stabilire il prezzo per lo smaltimento nella propria discarica dei rifiuti per i quali sono autorizzate), oltre a specificare il prezzo unitario delle analisi chimiche per l’attribuzione dello stesso codice CER ed il test di cessione.

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