Cambio destinazione d’uso: le regole definitive dopo il Salva Casa

Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha pubblicato le linee guida per l'attuazione del Dl 69/2024 (Salva Casa). Queste linee guida mirano a fornire criteri interpretativi e indicazioni operative per facilitare l'applicazione uniforme delle nuove disposizioni su tutto il territorio nazionale.

Le principali aree di intervento riguardano:

1. ridefinizione dei titoli che comprovano lo stato legittimo degli immobili;
2. nuova disciplina per i mutamenti di destinazione d'uso;
3. semplificazione delle procedure per sanare o regolarizzare difformità edilizie;
4. adeguamento degli standard edilizi alle trasformazioni sociali e urbane.

Le disposizioni del Salva Casa sono intrinsecamente auto-applicative e non necessitano di ulteriori interventi attuativi da parte dello Stato.

Resta comunque ferma la possibilità per le Regioni di adottare norme di dettaglio, purché in linea con la finalità delle disposizioni modificate dal DL Salva Casa e nel rispetto dell'equilibrio tra legislazione statale e regionale.

In questo articolo esaminiamo le nuove regole sul cambio di destinazione d’uso dopo il Salva casa.

Mutamento destinazione d’uso, la norma

Il Salva Casa ha modificato l’articolo 23-ter del Dpr 380/2001, con l’obiettivo di semplificare il procedimento per il cambio di destinazione d’uso, anche in presenza di opere edilizie.

Testo dell’art 23-ter Dpr 380/2001
1. Ai fini del presente articolo, il mutamento della destinazione d'uso di un immobile o di una singola unità immobiliare si considera senza opere se non comporta l'esecuzione di opere edilizie ovvero se le opere da eseguire sono riconducibili agli interventi di cui all'articolo 6 [edilizia libera].
Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate:
a) residenziale;
a-bis) turistico-ricettiva;
b) produttiva e direzionale;
c) commerciale;
d) rurale.

1-bis. Il mutamento della destinazione d'uso della singola unità immobiliare all'interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

1-ter. Sono, altresì, sempre ammessi il mutamento di destinazione d'uso tra le categorie funzionali di cui al comma 1, lettere a), a-bis), b) e c), di una singola unità immobiliare ubicata in immobili ricompresi nelle zone A), B) e C) di cui all'articolo 2 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, ovvero nelle zone equipollenti come definite dalle leggi regionali in materia, nel rispetto delle condizioni di cui al comma 1-quater e delle normative di settore e ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

1-quater. Per le singole unità immobiliari, il mutamento di destinazione d'uso di cui al comma 1-ter è sempre consentito, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni, inclusa la finalizzazione del mutamento alla forma di utilizzo dell'unità immobiliare conforme a quella prevalente nelle altre unità immobiliari presenti nell'immobile. Nei casi di cui al comma 1-ter, il mutamento di destinazione d'uso non è assoggettato all'obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale previsto dal decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 e dalle disposizioni di legge regionale, né al vincolo della dotazione minima obbligatoria di parcheggi previsto dalla legge 17 agosto 1942, n. 1150. Resta fermo, nei limiti di quanto stabilito dalla legislazione regionale, ove previsto, il pagamento del contributo richiesto per gli oneri di urbanizzazione secondaria. Per le unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate il cambio di destinazione d'uso è disciplinato dalla legislazione regionale, che prevede i casi in cui gli strumenti urbanistici comunali possono individuare specifiche zone nelle quali le disposizioni dei commi da 1-ter a 1 -quinquies si applicano anche alle unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate 1-quinquies. Ai fini di cui ai commi 1-bis e 1-ter, il mutamento di destinazione d'uso è soggetto al rilascio dei seguenti titoli: a) nei casi di cui al primo periodo del comma 1, la segnalazione certificata di inizio attività di cui all'articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241; b) nei restanti casi, il titolo richiesto per l'esecuzione delle opere necessarie al mutamento di destinazione d'uso, fermo restando che, per i mutamenti accompagnati dall'esecuzione di opere riconducibili all'articolo 6-bis, si procede ai sensi della lettera a) )).

2. La destinazione d'uso dell'immobile o dell'unità immobiliare è quella stabilita dalla documentazione di cui all'articolo 9-bis, comma 1-bis. 3. Le regioni adeguano la propria legislazione ai principi di cui al presente articolo, che trovano in ogni caso applicazione diretta, fatta salva la possibilità per le regioni medesime di prevedere livelli ulteriori di semplificazione. Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d'uso di un intero immobile all'interno della stessa categoria funzionale è consentito subordinatamente al rilascio dei titoli di cui al comma 1-quinquies.

La destinazione d’uso

La destinazione d'uso di un immobile è la funzione specifica per cui un edificio o una sua parte è stato progettato e autorizzato ad essere utilizzato.

La destinazione è stabilita dagli strumenti urbanistici comunali e dalla normativa edilizia e può rientrare in una delle seguenti categorie funzionali principali:

• residenziale: abitazioni di qualsiasi genere e natura;

• turistico-ricettiva: strutture destinate all'ospitalità, tra cui:
  - alberghi;
  - residenze turistico-alberghiere;
  - campeggi ed aree di sosta;
  - ostelli, bed & breakfast;

• produttiva e direzionale: attività di produzione di beni e servizi, nonché le funzioni direzionali, come:
  - industrie, laboratori artigianali, officine e carrozzerie;
  - magazzini;
  - banche, assicurazioni e sedi direzionali;
  - studi professionali e uffici;

• commerciale: attività legate alla vendita e alla somministrazione di beni e servizi:
  - negozi;
  - mercati;
  - ristoranti, bar, pub.

• agricola: attività agricola e i servizi ad essa legati.

ATTENZIONE! Destinazione d’uso urbanistica e categoria catastale non sono la stessa cosa.

La destinazione d’uso non deve essere confusa con la destinazione catastale. La destinazione d’uso urbanistica e la destinazione catastale sono due concetti distinti che rispondono a norme e finalità diverse.

La destinazione d’uso urbanistica si riferisce alla funzione che un immobile o una sua parte può svolgere secondo la pianificazione del territorio. È disciplinata dagli strumenti urbanistici comunali (PRG, PUC, Regolamenti, ecc.) e dalla normativa edilizia (Dpr 380/2001).

La destinazione d’uso catastale si riferisce, invece, alla classificazione dell’immobile nel Catasto Fabbricati, secondo il sistema di categorie e classi catastali definite dall’Agenzia delle Entrate:

• Gruppo A: abitazioni e uffici;
• Gruppo B: edifici pubblici e collettivi (scuole, ospedali);
• Gruppo C: negozi, laboratori, magazzini, autorimesse;
• Gruppo D: immobili a destinazione produttiva (opifici, alberghi, banche);
• Gruppo E: edifici a destinazione speciale (ponti, stazioni, fari);
• Gruppo F: unità non censibili (lastrici solari, ruderi).

Un cambio di destinazione d’uso catastale può avvenire senza che ci sia una variazione urbanistica: è necessario aggiornare la scheda catastale tramite la pratica di variazione catastale (DOCFA), mentre per la variazione urbanistica è necessaria una pratica edilizia anche in assenza di interventi (almeno una SCIA, come vedremo dopo).

Tipi di mutamento di destinazione d’uso

Come visto nel testo della norma, possiamo distinguere in 2 tipi di cambio di destinazione d’uso:

• mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente irrilevante (orizzontale);
• mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante (verticale).

Per la singola unità immobiliare valgono le condizioni di seguito specificate.

Mutamento di destinazione d’uso orizzontale

Il mutamento di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale non comporta incremento di carico urbanistico e può essere appunto considerato “urbanisticamente irrilevante”. È sempre consentito nel rispetto delle normative di settore.

Esempi di variazione che non richiedono specifiche autorizzazioni urbanistiche:

• un appartamento può diventare un alloggio per affitti brevi
• un locale commerciale può trasformarsi in altra attività commerciale
• ecc.

Ovviamente devono essere rispettati regolamenti e norme applicabili.

Il MIT sottolinea che, in caso di variazione della destinazione d’uso orizzontale, l’equivalenza del carico urbanistico viene valutata a priori dalla legislazione statale e, pertanto, non nasce la necessità di adeguare la dotazione esistente di aree per servizi pubblici o di uso pubblico o l’esecuzione di opere di urbanizzazione. Ne consegue che gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria non sono dovuti.

Mutamento di destinazione d’uso verticale

Il mutamento tra categorie funzionali diverse (ad esempio, da residenziale a commerciale o da produttivo a direzionale) è sempre ammesso nelle zone A, B e C definite dal DM 1444/1968 o dalle leggi regionali, a condizione che:

• rispetti le normative di settore;
• sia conforme alle condizioni eventualmente imposte dagli strumenti urbanistici comunali.

Il mutamento di destinazione d’uso verticale relativo ad una singola unità immobiliare di cui al comma 1-ter non è assoggettato all'obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale né al vincolo della dotazione minima obbligatoria di parcheggi, né al pagamento degli oneri di urbanizzazione primaria, fermo restando il pagamento di quelli di urbanizzazione secondaria.

Le linee guida del MIT specificano che la nuova disposizione del comma 1-quater introdotta dal Salva Casa va intesa come norma di principio contenente un esonero dal reperimento delle aree. Pertanto, la non assoggettabilità all’obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale opera sempre, anche se eventuali disposizioni di pianificazione urbanistica dovessero prevedere prescrizioni differenti (la disposizione di livello statale prevalgono rispetto alle norme urbanistiche locali (P.R.G. e N.T.A.).

La ratio della disposizione è quella di introdurre una semplificazione per agevolare i cambi d’uso rilevanti per singole unità immobiliari, ad esclusione di quelle rurali. Non sono dovuti gli oneri di urbanizzazione primaria (si rischierebbe una sostanziale duplicazione di costi a fronte dell’unicità dei servizi già predisposti nella zona interessata (e.g. strade residenziali, spazi di sosta o di parcheggio, fognature, rete idrica, pubblica illuminazione).

Il MIT chiarisce che anche gli oneri non sono dovuti, neppure in presenza di diverse previsioni poste dalla normativa regolamentare comunale (le nuove norme si applicano direttamente e prevalgono sulle disposizioni regolamentari comunali in contrasto).

Al contrario, gli oneri di urbanizzazione secondaria (es. asili nido e scuole materne, mercati di quartiere, impianti sportivi di quartiere, aree verdi di quartiere, attrezzature culturali e sanitarie) sono dovuti, in quanto funzionali alla vita di relazione degli abitanti della zona interessata.

La disposizione discende dalla constatazione per la quale il mutamento d’uso, nei casi di cui al comma 1-ter, avviene, come accennato, solo tendenzialmente ad invarianza urbanistica. Sul tema, occorre ulteriormente chiarire il regime cui sono soggetti i mutamenti di destinazione d’uso orizzontali di cui al comma 1-bis in punto di debenza degli oneri di urbanizzazione. Muovendo da un’interpretazione sistematica del complesso dell’articolo 23-ter, si ricava che nelle ipotesi di cui al comma 1-bis non è dovuto il pagamento né degli oneri di urbanizzazione primaria né di quelli di urbanizzazione secondaria.

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