Bonus Facciate: il difficile inquadramento di zona “A” e “B”

Bonus Facciate: la questione delle zone territoriali in cui è ammesso il beneficio

Quanto alle zone in cui è ammesso il beneficio del Bonus fiscale, il Legislatore fa riferimento alle zone A e B del d.m. 1444/68 pensando di aver risolto in modo inequivoco il problema; e invece no.

Vero è che il d.m. 1444/68 descrive come individuare le zone omogenee, ma ne dà il compito al pianificatore per cui da quella data in poi dovremmo avere chiaramente identificate nei PRG la classificazione delle zone. Anche perché – per quanto abbastanza dettagliate – le caratteristiche che classificano le zone lasciano un margine di discrezionalità che è bene che sia esercitato dall’ente preposto (il comune) e validato dall’ente competente all’approvazione (lo stato prima e poi, dopo la loro costituzione, le regioni).

Solo dopo l’approvazione del PRG la classificazione delle zone omogenee è norma certa e opponibile ai terzi.

L’esperienza insegna però che anche a valle del d.m. 1444/68 (soprattutto nei primi tempi) non sempre i piani riportavano chiaramente la classificazione delle zone (e ciò anche quando l’approvazione era ancora compito del Ministero).

Da quando poi le regioni hanno esercitato la competenza legislativa concorrente, loro riconosciuta dall’articolo 117 della Costituzione, il d.m. 1444/68 è stato oggetto di ripetuti tentativi di “erosione” fin che l’articolo 2-bis del DPR 380/01 ha riconosciuto in capo alle regioni la facoltà di disapplicarlo con provvedimenti legislativi regionali ad hoc.

Pur nell’asincronia dell’articolo 2-bis (che nel titolo parrebbe limitare la derogabilità alle sole distanze tra fabbricati e nel testo invece la estende a tutte le norme del d.m. 1444/68) è evidente che la classificazione in zone del territorio comunale potrebbe (oggi) non essere più codificata secondo le disposizioni del d.m. 1444/68 per cui il richiamo del Legislatore potrebbe cadere nel vuoto.

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Bonus Facciate: difficoltà interpretative di un linguaggio tecnico inadeguato.

Tra le norme fiscali incentivanti gli interventi edilizi vi è anche il cosiddetto Bonus-facciate del quale il Legislatore si è occupato di meno, ma che non manca di suscitare difficoltà interpretative che hanno inondato l’Agenzia delle Entrate (e non solo) di molteplici interpelli.

Le ragioni delle incertezze applicative - in un periodo di compulsiva legislazione - derivano spesso da un improprio utilizzo di terminologie atecniche, interpretate di volta in volta e caso per caso senza un complessivo coordinamento degli effetti e delle ricadute pratiche.

Con la conseguenza che l’auspicata semplificazione e sburocratizzazione resta nelle dichiarazioni.

L’Autore – nei due contributi che seguono - ne fa una disamina di due aspetti particolari:

• quello delle definizione delle facciate esterne in: Bonus Facciate: l’artificiosa definizione di facciata esterna
• e quello dell’inquadramento delle zone omogenee “A” e “B” in: Bonus Facciate: il difficile inquadramento di zona “A” e “B”, qui riportato

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La difficoltà di inquadramento 

D’altra parte recentemente è stato lo stesso Legislatore ad introdurre elementi di aleatorietà quando, nel quarto periodo dell’articolo 3, lett. d) del DPR 380/01 modificato con legge n. 120/2020, ha riconosciuto che possono esistere “zone” non classificate come “A” ma “a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali”. Espressione generica che abbiamo già commentato in “Demo-ricostruzione e distanze nel nuovo articolo 2-bis del DPR 380/01: rose e spine” e che dà conto della consapevolezza dell’esistenza di zone meritevoli di qualificazione in “A” che però non hanno questa espressa classifica. 

Dunque il rinvio alla zonizzazione di PRG che dovrebbe essere inequivocabile, inequivocabile non è.

Il che porta necessariamente ad un’operazione interpretativa di cui l’Agenzia si è dovuta far carico nella già citata Circolare n. 2/E del 14 febbraio 2020 in cui ha dato un’interpretazione estensiva al dettato del Legislatore …. aggiungendo però un adempimento formale che la legge non impone.

L’interpretazione estensiva … e il rinvio alla “certificazione pubblica”

Nella detta Circolare l’Agenzia ritiene applicabile il Bonus Facciate in zona “A”, “B” o “in zone a queste assimilabili”.

Interpretazione che si allinea all’orientamento attuale dell’articolo 3, lett. d) del DPR 380/01 appena sopra citato. Ma che non risolve il problema in modo oggettivo.

Per cui l’Agenzia richiede che l’assimilazione sia “certificata” per iscritto dall’ente competente, ovvero da quello che ha il potere di derogare alla codifica ministeriale: il Comune.

Si può comprendere la motivazione del rinvio cautelativo dell’interprete ad una certificazione urbanistica formale, che però aggiunge un adempimento (burocratico) non previsto per legge ad una procedura nata per “semplificare” ed “accelerare”.

Mentre la Circolare 2/E/2020 non motiva l’ampliamento dell’applicabilità del Bonus alle aree assimilabili, dandolo per scontato, in una successiva risposta ad interpello (n. 23) l’Agenzia giustifica meglio asserendo che il Legislatore con il richiamo alle zone “A” e “B” ha inteso “offrire un parametro di riferimento uniforme su tutto il territorio nazionale” perché è “riferimento necessario per i comuni che devono applicare i predetti limiti di densità edilizia, di altezze e di distanze tra edifici, anche nei casi in cui intendano o debbano derogarli mediante gli strumenti di pianificazione …” anche se poi, asserisce la circolare, il decreto non ne impone la “suddivisione in zone e la conseguente denominazione ivi prevista”.

La precisazione ha qualche intrinseca incongruenza.

Intanto perché, ad essere rigorosi, in assenza di una legge regionale che detti “disposizioni derogatorie” al d.m. 1444/68” (così dice espressamente il DPR 380/01 al citato articolo 2-bis) le sue norme (compresa la qualificazione delle zone omogenee) devono ritenersi vincolanti a livello nazionale.

E poi perché si riafferma comunque che le caratteristiche dei parametri che contraddistinguono le zone (altezza, densità, distanze, …) devono essere quelle del decreto ministeriale (se si vuole che il “parametro di riferimento” sia “uniforme a livello nazionale”), per cui – indipendentemente dalla denominazione che verrà loro data - resta il problema dell’inquadramento delle zone sulla base di quei parametri; operazione non sempre univoca e non esente da “interpretazioni”.

Per quello l’Agenzia delle Entrate rinvia ad una certificazione dell’Ente pianificatore.

Inquadramento “formale” e inquadramento “sostanziale”

Va poi detto che, anche qualora l’inquadramento delle zone avvenga in rigorosa applicazione dei parametri del d.m. 1444/68 (articolo 2), la classificazione di zona omogenea non è statica, ma si evolve nel tempo, nel senso che zone omogenee “C” di espansione, una volta realizzate, ben potrebbero rientrare nelle zone “B” (previa verifica del rapporto di copertura).

Qualche acuto commentatore ha già fatto rilevare questo aspetto per cui – anche in presenza di un formale originario inquadramento di un certo immobile in zona “C” - potrebbe darsi che dopo la sua edificazione l’area in cui ricade sia diventata di fatto zona “B”.

Se dessimo questa interpretazione – visto che le zone “C” e anche le “D” sono quelle ancora da edificare e dovendosi applicare la norma ai soli edifici esistenti – resterebbero escluse dal beneficio solo le zone “F” (pubbliche) e quelle “E” (agricole): ovvero ben poca cosa.

Se la sentirà il funzionario/dirigente comunale di dare interpretazione sostanziale e non formale del tipo di zona? E, soprattutto, cosa intendeva il Legislatore? e come la interpreterà un domani il Giudice?

Perché, come si è già detto, è l’Agenzia che ha dato una disposizione estensiva della norma, ma non il Legislatore che ha scritto in modo apparentemente tassativo: zona “A” o “B”. E ben sappiamo che il Legislatore “ubi voluit dixit, ubi non voluit non dixit” (come ha fatto nel già ricordato articolo 3, lett d), del DPR 380/01).

La conseguenza è un aggravamento procedimentale (burocratico) …

Si è già anticipato che la certificazione urbanistica (comunale) non è direttamente disposta dal Legislatore, ma è una formalità procedimentale aggiunta dall’Agenzia delle Entrate (per le pur comprensibili ragioni di affidabilità di cui si è detto).

Certo è però che la richiesta di certificazione intaserà inevitabilmente gli uffici comunali: da un lato si cerca di sgravarli (addirittura eliminando per legge la certificazione di “legittimità” nei Super-Bonus-110) e dall’altro li si aggrava di nuove e diverse attestazioni.

Lo sforzo dichiarato dei decreti-legge “semplificazioni” (condivisibili o no nel merito) ne è in parte vanificato.

… forse evitabile in molti casi

Per come è scritta la circolare 2/E/2020, la certificazione pubblica parrebbe richiesta in ogni caso, ma in base a quanto or ora detto, potrebbe ben essere evitata nei casi in cui il PRG qualifichi obiettivamente le zone in applicazione del d.m. 1444/68; magari sostituita da un’asseverazione di un tecnico abilitato da sottoporre semmai a verifica postuma: se ai tecnici abilitati si chiedono attestazioni di conformità alle norme degli strumenti urbanistici non si vede per quale motivo li si debba ritenere inaffidabili nei casi in cui la certificazione è oggettiva. 

Si eviterebbe l’aggravamento delle procedure e un soverchio affaticamento delle strutture comunali. L’applicazione sarebbe di buon senso, coerente anche con quei principi di liberalizzazione che sempre si dichiara di perseguire.

Certezza ed Efficacia della norma

Sta di fatto che, così stando il complicato corpo normativo (legge e circolari) l’operatore tecnico (dal quale il committente pretenderebbe certezze tecniche) è costretto ad agire frastornato da interpretazioni ora restrittive (facciate esterne solo se visibili da spazi pubblici), ora estensive (zone assimilabili ad “A” o “B”), condizionato da preventive certificazioni urbanistiche delle pubbliche amministrazioni.

E per questo inonda di interpelli l’Agenzia delle Entrate depositaria (al momento) dell’interpretazione normativa.

Valeva la pena introdurre questi cavillosi distinguo ad una norma incentivante che ha prodotto cumuli di quesiti e, di fatto, ne ha rallentato l’applicazione? Rendendola anche rischiosa?

Perché, come si vede, nonostante le circolari interpretative e i molti interpelli, i dubbi restano e in caso di contenzioso sarà il Giudice (a fatto compiuto) a dare la “corretta” interpretazione: che per una norma intesa ad incentivare e accelerare l’iniziativa privata con benefici fiscali, non è il massimo della coerenza e dell’“efficacia”.

Frutto dell’uso improprio di un linguaggio atecnico che crea sconcerto e confusione e non consente agli operatori di appoggiarsi a consolidate letture e prassi preesistenti.

Anche questo alimenta la tanto deprecata burocrazia che pure si dichiara sempre di voler combattere.

L’Autore in un articolo pubblicato in contemporanea con questo fa una disamina sulla definizione delle facciate esterne: Bonus Facciate: l’artificiosa definizione di facciata esterna

Una pagina di INGENIO dedicata a tutto quello che c'è da sapere sul BONUS FACCIATE

La redazione di Ingenio, con la collaborazione dell'Ing. Luca Rollino, ha predisposto una pagina dedicata interamente al BONUS FACCIATE e aggiornata di volta in volta con i chiarimenti e le circolari normative.

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