Autorizzazione sismica in sanatoria: tutti i segreti

Il tema della sanatoria delle opere sorte in assenza della dovuta autorizzazione sismica è di vitale interesse dovendosi, da un lato, assicurare la sicurezza di opere di cui consentire l’eventuale sopravvivenza e, dall’altro, non sprecare risorse ingiungendo la demolizione di opere che possono essere ricondotte al rispetto dei parametri della norma tecnica.

Il che pone problemi sostanziali di ricostruzione e conoscenza dell’effettiva affidabilità delle strutture di cui non esiste preventiva progettazione nota e delle condizioni di rispondenza a criteri ammissibili di sicurezza.

Di questa problematica l’Autrice propone una ricostruzione dottrinale utile ad inquadrare coerentemente la fattispecie.

Il tema trattato è ormai ricorrente in un momento di particolare interesse del Legislatore alla riqualificazione del patrimonio edilizio esistente, magari fruente anche di contribuzioni statali.

*Presentazione di Ermete Dalprato

Dovendo trattare dell’autorizzazione sismica in sanatoria va da subito chiarito che si tratta di un procedimento non tipizzato dal legislatore nazionale.

Così come accade anche in altre materie (es. paesaggio) in cui l’interesse pubblico sotteso è di particolare rilevanza, trattando in questo caso della sicurezza ed incolumità pubblica, la scelta di inibire la possibilità di un controllo postumo trova ragione tanto nell’esigenza general-preventiva di dissuadere dal commettere abusi, quanto in questioni più prettamente pratiche legate alle difficoltà di conoscere ex post la composizione delle strutture portanti (pur a fronte di saggi e campioni) e degli altri elementi costruttivi di rilievo, con lo stesso grado di approfondimento ottenibile in sede preventiva.

Tuttavia il dogma dell’inesistenza dell’autorizzazione sismica in sanatoria merita di essere approfondito, ed in parte ridiscusso, in quanto è lo stesso legislatore nazionale ad ammettere che esistano margini per garantire il mantenimento di un’opera sorta in assenza di autorizzazione/deposito sismico preventivi.

La normativa di riferimento

Secondo costante giurisprudenza della Corte Costituzionale (ex multis sentenza n. 2 del 2021, n. 246 del 2019, n. 60 del 2017, n. 167 del 2014 e n. 254 del 2010), la disciplina degli interventi edilizi in zona sismica è riconducibile all’ambito materiale del «governo del territorio», nonché a quello relativo alla «protezione civile» per i profili concernenti la tutela dell’incolumità pubblica.

In entrambe le materie, rimesse alla potestà legislativa concorrente Stato/Regioni (art 117 Cost), spetta allo Stato fissare i principi fondamentali.

Fra tali disposizioni assumono primario rilievo quelle che statuiscono il preavviso scritto degli interventi edilizi in zona sismica (art. 93 DPR 380/01 in seguito TUE: sentenze n. 2 del 2021 e n. 264 del 2019) e l’autorizzazione preventiva ai lavori dell’ufficio regionale competente (art. 94 TUE: sentenze n. 272 del 2016, n. 60 del 2017 e n. 182 del 2006).

Dette previsioni costituiscono espressione evidente dell’intento unificatore che informa la legislazione statale, in tal senso orientata alla tutela dell’incolumità pubblica, che non tollera alcuna differenziazione collegata ad ambiti territoriali.

Ha quindi valenza di principio fondamentale, così come confermato dalla stessa Corte costituzionale (rif. sentenze n. 2 del 2021 e n. 264 del 2019), l’art. 94-bis TUE (disposizione inserita dall’art. 3 del decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32 “Disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l’accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici”, cosiddetto “Decreto sblocca cantieri”, convertito, con modificazioni, nella legge 14 giugno 2019, n. 55) che declina la disciplina degli interventi strutturali in zone sismiche.

La menzionata disposizione introduce una differenziazione fra tipologie di intervento edilizio in zone sismiche (interventi «rilevanti», «di minore rilevanza» e «privi di rilevanza») a seconda della loro idoneità a costituire pericolo per la pubblica incolumità (comma 1); a tale differenziazione corrisponde una distinta disciplina del relativo procedimento autorizzatorio, che – in conformità al principio di semplificazione dei procedimenti amministrativi in ambito edilizio – comporta il venir meno della autorizzazione sismica preventiva per gli interventi «di minore rilevanza» o «privi di rilevanza» (comma 4), per i quali le Regioni possono istituire controlli anche con modalità a campione (comma 5).

In tale quadro, a seguito della presentazione della denuncia dei lavori (cosiddetto “preavviso scritto” ovvero “deposito”), disposta dall’art. 93 TUE, con riguardo ad ogni tipo di intervento edilizio (costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni), vige solo per quelli «rilevanti» l’obbligo di attendere il rilascio dell’autorizzazione sismica per l’inizio dei lavori (artt. 94 e 94-bis, comma 3, TUE), mentre è prevista solo per gli interventi in relazione ai quali non è più richiesta l’autorizzazione sismica (interventi di «minore rilevanza» e «privi di rilevanza») la possibilità per le Regioni di istituire controlli a campione.

In sintesi, il regime autorizzatorio integra per definizione un esame diretto e preventivo sui progetti, laddove il controllo a campione rappresenta, invece, una verifica, eventuale e successiva, dei progetti non assoggettati ad autorizzazione sismica, i cui lavori possono essere iniziati già a seguito del preavviso scritto (in questo senso Corte Costituzionale 115 del 31/05/2021).

Va poi rilevato che ai sensi dell’art 94 TUE: “Fermo restando l'obbligo del titolo abilitativo all'intervento edilizio, nelle localita' sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicita' all'uopo indicate nei decreti di cui all'articolo 83, non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione del competente ufficio tecnico della regione”.

Salvo quanto si dirà nel capitolo successivo, dedicato all’ambito oggettivo di riferimento, l’inizio dei lavori in assenza dell’autorizzazione sismica costituisce fatto penalmente rilevante con onere di segnalazione all’Autorità giudiziaria e comminazione di un’ammenda.

Non può essere lasciato in disparte, specie a fronte degli accadimenti che hanno interessato il nostro Paese, il fatto che la lesione di un interesse pubblico di tale portata - per cui, come si diceva, non è ammessa la possibilità di sanatoria - sia qualificato come reato contravvenzionale estinguibile con il pagamento di un’oblazione.

Accertata la violazione della normativa indicata poco sopra, ai sensi dell’art. 97 TUE deve essere ordinata la sospensione dei lavori da notificarsi al proprietario, nonché al direttore o appaltatore od esecutore delle opere, che produce i suoi effetti sino alla data in cui la pronuncia dell'autorità giudiziaria diviene irrevocabile.

All’esito del procedimento penale conseguente, il giudice ordina la demolizione delle opere realizzate in difformità alle norme del Capo IV e dei decreti interministeriali di cui agli artt. 52 e 83 TUE ovvero, impartisce le prescrizioni necessarie per rendere conformi tali opere alla normativa tecnica fissando un termine per la loro esecuzione (art. 98 TUE).

Ne consegue che nell’ambito di tale procedimento il giudice dovrà avere a disposizione tutte le informazioni necessarie per compiere le proprie valutazioni delegando le verifiche ad un consulente tecnico d’ufficio.
L’inutile decorso del termine impartito in sede giudiziale, comporta l’avvio delle procedure di esecuzione coattiva dell’ordine spettanti alla Procura della Repubblica (ufficio esecuzioni) con onere di rifusione delle spese a carico del condannato.

Nell’ipotesi in cui il procedimento penale non possa essere proseguito, o si concluda con l’assoluzione per intervenuta prescrizione ovvero il reato si sia estinto per qualsiasi causa i provvedimenti sopra menzionati (demolizione/ordine di conformazione) sono emessi dal competente ufficio tecnico (in alternativa dall’Ente delegato all’esercizio delle funzioni in materia sismica).

La sanatoria celata

Dalla breve disamina della normativa di riferimento è chiaro che seppur non venga tipizzato un procedimento di sanatoria su istanza del privato, l’iter sopra descritto palesa la possibilità di conservare opere sorte in assenza di autorizzazione sismica ed opere che seppur dotate della specifica autorizzazione siano difformi dalla stessa.

Di fatto si tratta di una sanatoria “celata” attivata d’ufficio rispetto a cui va in primo luogo definito a quale normativa tecnica il legislatore faccia riferimento quando tratta del potere di impartire l’esecuzione di opere conformative.

In ambito meramente edilizio il ravvedimento operoso di chi voglia mantenere in essere un’opera sorta in assenza di titolo preventivo è disciplinato dall’art. 36 TUE a mente del quale viene richiesta la c.d. doppia conformità.

L’opera sorta abusivamente deve essere conforme tanto alla normativa urbanistico-edilizia vigente al momento di sua realizzazione quanto a quella vigente al momento della presentazione dell’istanza di sanatoria.

Anche per l’istanza in sanatoria trova applicazione quanto previsto dall’art. 20 DPR 380/01 in forza di cui la domanda di rilascio del permesso di costruire (in questo caso della sanatoria) deve essere corredata da una dichiarazione del progettista abilitato che asseveri la conformità alle normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell'attività edilizia, tra cui rientra la normativa antisismica.

Non vi è alcuna previsione che imponga in questo caso la doppia conformità anche rispetto alla normativa antisismica (NTC vigenti al momento di costruzione, NTC vigenti al momento di analisi della possibilità di mantenere in essere le opere).

In merito a tale argomento la giurisprudenza amministrativa (che ricordiamo esclude la possibilità di configurare un procedimento di sanatoria) statuisce che “Mancando una puntuale disciplina positiva dell’autorizzazione sismica in sanatoria, va evitato il rischio di introdurre in una materia così delicata per l’incolumità delle persone – peraltro neppure pienamente disponibile da parte del legislatore regionale – una sorta di sanatoria giurisprudenziale fondata sull’accertamento postumo della conformità dell’opera comunque edificata alle norme tecniche per la costruzione in zone sismiche al momento della richiesta. Una simile sanatoria evocherebbe l’omologo controverso istituto” (edilizio) “riconosciuto privo di valore qualificante in molte pronunce del giudice amministrativo” - cfr.TAR Lazio, Latina, 13.10.2020, n.376; Cons. Stato, VI, 18.1.2019, n.470; VI, 4.6.2018, n.3363; VI, 18.7.2016, n.3194; VI, 18.9.2015, n.4359; V, 17.9.2012, n.4914; IV, 26.3.2010, n. 1763; VI, 7.5.2009, n.2835; IV, 26.4.2006, n. 2306--(in questo senso Tar Campania 1347/2021).

Se dovessimo limitarci al tentativo di trovare nell’ordinamento spunti per un percorso prefissato, dovremmo concludere che le opere sorte in assenza di autorizzazione sismica dovrebbero vantare la doppia conformità di cui si diceva poco sopra non solo per quanto riguarda la normativa urbanistico-edilizia ma anche per quanto concerne la normativa tecnica per le costruzioni.

Proveremo tuttavia a compiere uno step successivo attraverso un’elaborazione logico-sistematica delle varie disposizioni normative che interessano la tematica.

Il Consulente tecnico chiamato in sede processuale ad assistere l’organo giudicante per la valutazione degli atti da assumere ai sensi del sopracitato art. 98 TUE, nel rispondere al quesito circa la possibilità di mantenere in essere l’opera realizzata in violazione della normativa sismica dovrà necessariamente partire all’analisi della stessa.

Vengono pertanto in questione le disposizioni contenute al Capitolo 8 delle NTC 2018 e la Circolare applicativa del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici n. 7 del 21 Gennaio 2019.

Non può infatti essere posto in dubbio che l’immobile di cui si sta trattando rientri nel novero delle costruzioni esistenti definite al paragrafo 8.1 quali “Si definisce costruzione esistente quella che abbia, alla data della redazione della valutazione di sicurezza e/o del progetto d’intervento, la struttura completamente realizzata”.

Sempre analizzando le NTC, se dovessimo rispondere alla domanda (del giudice) se l’opera esistente sia sicura ed idonea all’uso dovremmo poi verificare che il riscontro a tale quesito è specifico oggetto della valutazione di sicurezza che, secondo quanto disposto dal successivo punto 8.3, consta di un procedimento quantitativo, volto a determinare l’entità delle azioni che la struttura è in grado di sostenere con il livello di sicurezza minimo richiesto dalle NTC 2018.

Peraltro la valutazione della sicurezza costituisce un preciso obbligo innanzi ad opere realizzate in difformità alle norme tecniche per le costruzioni vigenti al momento della costruzione (punto 8.3).

Proseguendo con il ragionamento, la valutazione della sicurezza, argomentata con apposita relazione, deve permettere di stabilire se: 

• l’uso della costruzione possa continuare senza interventi;
• l’uso debba essere modificato (declassamento, cambio di destinazione e/o imposizione di limitazioni e/o cautele nell’uso);
• sia necessario aumentare la sicurezza strutturale, mediante interventi.

E’ la stessa circolare precitata che al punto C 8.2 specifica che la valutazione di sicurezza consiste nell’identificazione delle criticità nei confronti delle azioni considerate di tipo sismico e non, rispetto a cui il tecnico incaricato della verifica dovrà stabilire i livelli di sicurezza attuali e quelli che possono essere raggiunti con interventi progettuali.

Nella valutazione da esperire potrà essere data indicazione delle limitazioni necessarie agli usi della costruzione non potendo tuttavia sottacere che il complesso delle normative vigenti consente l’utilizzo anche di costruzioni esistenti che non raggiungano i livelli di sicurezza richiesti per le nuove costruzioni.

All’ultimo capoverso del paragrafo 8.3 viene poi chiarito che è necessario adottare provvedimenti restrittivi dell’uso della costruzione e/o procedere ad interventi di miglioramento o adeguamento nel caso in cui non siano soddisfatte le verifiche relative alle azioni controllate dall’uomo (carichi permanenti e alle altre azioni di servizio).

Se ne deve pertanto dedurre che al fine di conservare l’opera sia necessario procedere alla valutazione della sicurezza della costruzione, accertando (secondo il livello di conoscenza ottenuto ed i fattori di confidenza) se la stessa sia stata realizzata conformemente alla normativa vigente al momento della sua costruzione e non presenti, nel momento  in cui viene eseguita l’analisi funzionale alla valutazione di sicurezza, profili di inadeguatezza nei confronti delle azioni controllate dall’uomo.

Diversamente, qualora l’opera non sia conforme alle NTC vigenti al momento di costruzione ovvero necessiti d’interventi per eliminare gli elementi di vulnerabilità che ne impediscano il mantenimento in essere/o l’uso, gli stessi dovranno essere declinati secondo quanto previsto dalle NTC vigenti al momento dell’effettuazione degli stessi.

Gli interventi che si renderanno necessari saranno poi imposti dal giudice nella conclusione del processo penale ovvero dall’organo Regionale o da quello delegato.

Il quadro così delineato può peraltro essere rinvenuto nell’ambito della normativa regionale.

Valga citare il pragmatismo della previsione contenuta all’art 22 della LR Emilia Romagna 19/2008 che volendo raccordare la normativa sanzionatoria edilizia con quella sismica ha previsto che: “La richiesta o la presentazione del titolo in sanatoria, di cui all'articolo 17 della legge regionale 21 ottobre 2004, n. 23 (Vigilanza e controllo dell'attività edilizia ed applicazione della normativa statale di cui all'articolo 32 del d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modifiche dalla legge 24 novembre 2003, n. 326) è subordinata alternativamente all'asseverazione del professionista abilitato che le opere realizzate non comportano modifiche alle parti strutturali dell'edificio o agli effetti dell'azione sismica sulle stesse ovvero all'asseverazione del professionista che le medesime opere rispettano la normativa tecnica per le costruzioni vigente al momento della loro realizzazione. Fuori dai casi di cui al comma 1, il titolo in sanatoria è subordinato alla realizzazione dei lavori necessari per rendere le opere conformi alla normativa tecnica per le costruzioni vigente al momento della richiesta o della presentazione della sanatoria. A tal fine l'interessato presenta istanza di autorizzazione o deposita il progetto strutturale dell'intervento ai sensi della presente legge”

Tipo di procedimento

Come più volte chiarito non esiste un procedimento di sanatoria tipizzato ed è altrettanto incontestabile che le violazioni della normativa sismica possono essere “emendate” solo previo controllo da parte della Pubblica Amministrazione.

Se ne deve dedurre che anche qualora la violazione si sostanzi nel mancato deposito del progetto (art. 93 DPR 380/01) verrà consentito mantenere in essere la costruzione unicamente previa valutazione espressa (la dovremmo qualificare come “autorizzazione sismica in sanatoria”) da parte degli organi pubblici competenti.

Ambito soggettivo ed effetti

Va da sé che seppur non esista un procedimento di sanatoria sismica su istanza del privato, il committente dei lavori così come tutti gli altri soggetti a vario titolo interessati hanno un ruolo fondamentale per compiere a ritroso le valutazioni richieste per la conservazione dell’opera seppur non sussista alcun obbligo in questo senso.

Deve tuttavia essere evidenziato che la conformazione dell’opera ovvero la sua conservazione consentita ex art. 98 DPR 380/01, non ha alcun rilievo sotto il profilo penale mancando in questa materia una previsione omologa a quella prevista dall’art. 45 DPR 380/01 a mente del quale: “L'azione penale relativa alle violazioni edilizie rimane sospesa finché non siano stati esauriti i procedimenti amministrativi di sanatoria di cui all’articolo 36. Il rilascio in sanatoria del permesso di costruire estingue i reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche vigenti”.