D.P.R. 380/2001. Testo Unico Edilizia. Art. 44 (L) - Sanzioni penali

(n.d.r. Le sanzioni pecuniarie di cui al presente articolo sono aumentate del cento per cento ai sensi dell'art. 32, comma 47, legge n. 326 del 2003).

1. Salvo che il fatto costituisca più grave reato e ferme le sanzioni amministrative, si applica:
a) l'ammenda fino a 10.329 euro per l'inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dal presente titolo, in quanto applicabili, nonché dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire;
b) l'arresto fino a due anni e l'ammenda da 5.164 a 51.645 euro nei casi di esecuzione dei lavori in totale difformità o assenza del permesso o di prosecuzione degli stessi nonostante l'ordine di sospensione;
c) l'arresto fino a due anni e l'ammenda da 15.493 a 51.645 euro nel caso di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio, come previsto dal primo comma dell'articolo 30. La stessa pena si applica anche nel caso di interventi edilizi nelle zone sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale, in variazione essenziale, in totale difformità o in assenza del permesso.
2. La sentenza definitiva del giudice penale che accerta che vi è stata lottizzazione abusiva, dispone la confisca dei terreni, abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite. Per effetto della confisca i terreni sono acquisiti di diritto e gratuitamente al patrimonio del comune nel cui territorio è avvenuta la lottizzazione. La sentenza definitiva è titolo per la immediata trascrizione nei registri immobiliari.
2-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi suscettibili di realizzazione mediante segnalazione certificata di inizio attività ai sensi dell'articolo 23, comma 01, eseguiti in assenza o in totale difformità dalla stessa.

Commento
L’art. 44 del T.U.E., riproducendo lo schema dell’art. 20 della L. 47/1985, prevede tre distinte contravvenzioni punite con pene differenti, progressivamente più gravi in rapporto alla crescente offensività delle condotte illecite, per i quali è dunque esclusa la configurabilità del tentativo ex art. 56 c.p., di natura permanente.
Il Legislatore ha utilizzato il modello della cosiddetta norma penale in bianco, stabilendo cioè la sanzione e rinviando per la compiuta individuazione della condotta penalmente rilevante a fonti extra-penali.
Per quanto riguarda il momento consumativo del reato, rilevante ai fini del decorso del termine di prescrizione, la giurisprudenza consolidata ritiene che la permanenza del reato di edificazione abusiva termini nel momento in cui vengano cessati o sospesi i lavori di costruzione volontariamente o a seguito di provvedimento dell’autorità.
In generale, l’ultimazione dei lavori si verifica con il completamento dell’opera abusiva, comprese le finiture esterne ed interne; invece, qualora l’attività edilizia prosegua anche durante il giudizio penale, la consumazione del reato viene fatta coincidere con l’emissione della sentenza di primo grado.
La giurisprudenza di legittimità, sin dal periodo in cui era in vigore l’art. 20 della L. 47/1985, ha chiarito il rapporto intercorrente tra le tre fattispecie, stabilendo i seguenti principi:
a) le fattispecie di cui all’art. 44 configurano autonome ipotesi di reato; tale autonomia consente la possibilità del concorso materiale tra le singole fattispecie contravvenzionali (ad esempio, tra il reato di costruzione in assenza del p.d.c. e quello di prosecuzione dei lavori dopo l’ordinanza di sospensione);
b) la S.C. ha, tuttavia, precisato che non può configurarsi il concorso tra la violazione prevista dalla lett. A) e quella prevista dalla lett. B), essendo quest’ultima speciale e più grave e, in quanto tale, assorbe la fattispecie meno grave;
c) l’ipotesi di cui alla lett. C) configura un’autonoma contravvenzione e non una circostanza aggravante, con la conseguenza che non è possibile il giudizio di comparazione di cui all’art. 69 c.p.
Risulta ormai essere superata la discussione riguardante il bene giuridico tutelato dalle fattispecie incriminatrici.
La concezione “formalistica” che individuava il bene protetto nell’interesse della p.a. al controllo delle attività che comportavano la trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, a partire dalla Sentenza Borgia delle S.U. n. 11635 del 12 novembre 1993, è stata sostituita da una concezione “sostanzialistica” che ha individuato il bene giuridico protetto anche nella tutela dell’assetto del territorio in conformità alla normativa urbanistica e agli strumenti urbanistici che disciplinano l’attività edilizia.
Secondo quest’ultima concezione, occorre verificare la conformità del titolo alla normativa urbanistica ed agli strumenti urbanistici, non essendo sufficiente la verifica formale dell’esistenza di un titolo abilitativo per ritenere sempre e comunque insussistente il reato.
La qualifica di parte offesa dei reati edilizi spetta unicamente al Comune, stante il “diritto soggettivo pubblico” facente capo a tale ente territoriale al riconoscimento, al rispetto e all’inviolabilità della propria posizione funzionale, così come del diritto alla realizzazione e alla conservazione di un ordinato sviluppo di un predeterminato assetto urbanistico, che sono compromessi dagli illeciti urbanistici
Inoltre, con riguardo all’elemento psicologico del reato, occorre segnalare che i reati contravvenzionali di cui all’art.44, sono punibili indifferentemente a titolo di dolo o di colpa sulla base delle previsioni contenute nel co.4 dell’art. 42 c.p.
Rispetto ai soggetto attivo dei reato di carattere urbanistico edilizio, la giurisprudenza si è posta il problema della responsabilità del proprietario o comproprietario del bene che non sia anche il committente dei lavori abusivi.
L’art. 29 del T.U.E. – che ripropone il contenuto dell’art. 6 della L. 47/1985 - individua i soggetti su cui incombe l’obbligo della verifica della conformità degli interventi alla normativa edilizia:
“Il titolare del permesso di costruire, il committente e il costruttore sono responsabili, ai fini e per gli effetti delle norme contenute nel presente capo, della conformità delle opere alla normativa urbanistica, alle previsioni di piano nonché, unitamente al direttore dei lavori, a quelle del permesso e alle modalità esecutive stabilite dal medesimo”.
L’indicazione dei soggetti chiamati a garantire l’osservanza della normativa in materia edilizia ha dato origine ad un ampio dibattito giurisprudenziale sulla natura delle fattispecie di cui all’art. 44, lett. a), b) e c) T.U.E. ossia se esse configurino un reato proprio o un reato comune.
La S.C. è ormai orientata nel senso di affermare la natura di reati comuni delle contravvenzioni in materia edilizia, con talune eccezioni.
Secondo i principi affermati dalla Cassazione n.8407/2007, in tema di disciplina urbanistica ed edilizia, i reati previsti dall'art. 44 del d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 devono essere qualificati come reati comuni e non come reati a soggettività ristretta, salvo che per i fatti commessi dal direttore dei lavori e per la fattispecie di inottemperanza all'ordine di sospensione dei lavori impartito dall'Autorità amministrativa.
Ne consegue che anche il proprietario "estraneo" (ovvero privo delle qualifiche soggettive specificate all'art. 29 del richiamato decreto: committente, titolare del permesso di costruire, direttore dei lavori) può essere ritenuto responsabile del reato edilizio, purché risulti un suo contributo soggettivo all'altrui abusiva edificazione da valutarsi secondo le regole generali sul concorso di persone nel reato, non essendo sufficiente la semplice connivenza, attesa l'inapplicabilità dell'art. 40, comma secondo, cod. pen., in quanto non esiste una fonte formale da cui far derivare un obbligo giuridico di controllo sui beni finalizzato ad impedire il reato. Difatti in motivazione la Corte, nell'enunciare il predetto principio, ha ulteriormente precisato che la tesi è confortata dalla previsione dell'art. 192 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 che impone al proprietario del sito, oggetto di abbandono di rifiuti, azioni ripristinatorie solo nel caso in cui la violazione gli sia ascrivibile a titolo di dolo o di colpa.
L’opinione prevalente esclude la sussistenza di una responsabilità di tipo oggettivo conseguente alla mera relazione giuridica con il bene, dovendo invece ricorrere elementi ulteriori, quali il comune interesse all'edificazione, l'adozione del regime patrimoniale della comunione dei beni o l’esistenza di rapporti di parentela o affinità con l'esecutore del manufatto, l'acquiescenza prestata all'esecuzione dell'intervento edilizio, la presenza sul luogo di esecuzione dei lavori, l'espletamento di attività di controllo sull'esecuzione delle opere, la presentazione di istanze concernenti l'immobile o l'esecuzione di qualsiasi altra attività indicativa di una partecipazione alla costruzione illecita.
Il titolare del permesso di costruire ed il committente sono soggetti tendenzialmente sovrapponibili, se un p.d.c. è stato emesso. Problematico è il caso in cui i già menzionati soggetti non coincidano con il proprietario dell’area su cui è eseguito l’intervento edilizio abusivo. La giurisprudenza di legittimità esclude che a carico del proprietario dell’area sussista un generico dovere di controllo apprezzabile ex art. 40 cpv. c.p., occorrendo, viceversa, una puntuale verifica della situazione di fatto da cui poter inferire il concorso consapevole, anche solo morale, nella realizzazione dell’abuso.
Il “costruttore” è uno dei soggetti indicati nell’art. 29 del T.U.E., sul quale incombe – innanzitutto – l’obbligo di preventiva verifica della ricorrenza del titolo abilitativo se richiesto per l’esecuzione dell’intervento.
Per quanto riguarda la figura del prestatore d’opera, la Suprema Corte sempre nella Sentenza Cass n.8407/2007 ha affermato che coloro che collaborano alla realizzazione dell’illecito, fornendo un contributo morale o materiale alla costruzione abusiva sia pure nella mera qualità di dipendenti, consiste nella volontà di commettere un abuso edilizio, stante la consapevolezza che l'attività posta in essere viene effettuata in assenza o in difformità dal prescritto titolo abilitativo, ciascuno debba rispondere, a titolo di dolo, della relativa contravvenzione, ricorrendo tutti gli estremi (oggettivi e soggettivi) del concorso di persone nel reato.
Più delicata è la questione se l’omesso, negligente accertamento dell’esistenza del provvedimento edilizio abilitante, anche da parte degli esecutori materiali dell’opera che non rivestono la qualifica di costruttore, integri gli estremi della colpa e possa configurare un'ipotesi di concorso colposo nell'illecito urbanistico.
La dottrina e la giurisprudenza considerano altresì ammissibile, in linea di principio, pure il concorso dell'estraneo nel reato proprio - deve ammettersi che più persone possano partecipare alla commissione di una contravvenzione anche se la loro condotta è sorretta da atteggiamenti psichici eterogenei. c) In caso di mancanza del permesso di costruire, pertanto anche i meri esecutori materiali possono rispondere direttamente per colpa con riferimento alla disciplina posta dall’art. 110 c.p. (salvi i casi di erroneo convincimento scusabile), dovendo essi sottostare all’onere di accertare l’intervenuto rilascio del provvedimento abilitante, onere che - come si è detto - non incombe soltanto sui soggetti indicati dal TU. n. 380 del 2001, art. 29. Non è in questione, pertanto, la individuazione della sussistenza di un obbligo giuridico di impedimento dei reati ai sensi dell’art. 40 cpv. c.p. d) Per i lavori eseguiti in difformità dal titolo, invece, deve rilevarsi che la legge ha attribuito espressamente al direttore dei lavori l’obbligo di curare la corrispondenza dell'opera al progetto, sicché la diligenza richiesta agli operai non può estendersi alla verifica dell'osservanza puntuale delle previsioni e prescrizioni assentite (fatti salvi i casi di realizzazione di piani ulteriori o parti aggiuntive rilevanti, nonché quelli di opere assolutamente non riferibili a quelle assentite). c) Deve infine escludersi la responsabilità degli esecutori materiali per il mancato rispetto colposo delle norme urbanistiche e di piano, laddove si consideri che da tale responsabilità è esonerato già il direttore dei lavori, che è organo tecnico ben più qualificato”
una tutela rafforzata dei beni oggetto di protezione penale, il legislatore ha configurato in capo al direttore dei lavori una posizione di garanzia per il rispetto della
normativa urbanistica ed edilizia (Cass. 24 febbraio 2004) e lo ha fatto addebitandogli le conseguenze penali dell’omesso controllo sulla corretta esecuzione delle opere rispetto al permesso di costruire.
Non si tratta, è stato precisato, di una responsabilità oggettiva, essendo sempre necessario che il tecnico, volutamente o per negligenza, non ponga in essere quanto gli si impone (Cass. 4 febbraio 1994). Certamente negligente è la condotta del direttore dei lavori che si disinteressi del cantiere ove riveste tale formale qualità: in tema di reati edilizi, l’assenza dal cantiere non esclude la penale responsabilità per gli abusi commessi dal direttore dei lavori, sul quale ricade l’onere di vigilare sulla regolare esecuzione delle opere edilizie ed il dovere di contestare le irregolarità riscontrate, se del caso rinunziando all’incarico (Cass. n. 7406 del 15 gennaio 2015; Cass. n. 34602 del 17 giugno 2010).
Parimenti, profili di responsabilità del direttore dei lavori possono ravvisarsi nella eventualità che assuma l’incarico pur non disponendo dei prescritti requisiti professionali per svolgere tale attività. Il direttore dei lavori è, quindi, penalmente responsabile per l'attività edificatoria non conforme alle prescrizioni del permesso di costruire o eseguita in assenza di tale titolo abilitativo o allorché esso sia scaduto di validità.
Benché nella prassi solitamente avvenga che i due ruoli siano svolti dallo stesso professionista, il progettista non sempre e necessariamente si identifica con il direttore dei lavori.
La giurisprudenza di legittimità ha affermato che la sola veste di progettista non consente, di per sé, di ravvisare il concorso di tale professionista nel reato edilizio, in quanto la fase di redazione di un progetto - anche se difforme dalla normativa vigente - va tenuta distinta da quella di direzione dei
lavori, e non può configurarsi un nesso di causalità tra la redazione del progetto e l’attività di attuazione dello stesso, soltanto per la quale sussiste rilevanza penale, ed alla quale il progettista deve avere fornito un apporto concreto ed ulteriore rispetto alla mera redazione del progetto (Cass. n. 8420 del 12 dicembre 2002; Cass. n. 31282 del 24 maggio 2017).
Secondo Cass. n. 9058 del 4 ottobre 2017 l'attestazione del progettista di "conformità delle opere da realizzare agli strumenti urbanistici approvati e non in contrasto con quelli adottati ed ai regolamenti edilizi vigenti" comporta l'esistenza in capo al medesimo di un obbligo di vigilanza sulla conforme esecuzione dei lavori”
l’art. 23 del T.U.E. prevede che la denuncia di inizio di attività alternativa al p.d.c. (ora S.C.I.A.) venga accompagnata da una dettagliata relazione a firma di un progettista abilitato e dagli opportuni elaborati progettuali, che asseveri la conformità delle opere da realizzare agli strumenti urbanistici approvati e non in contrasto con quelli adottati ed ai regolamenti edilizi vigenti, nonché il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico - sanitarie (comma 1) e che sia corredata dalla indicazione della impresa (comma 2). Non è prevista invece la nomina di un direttore dei lavori, che è stata ritenuta superflua stante il ruolo complesso ed impegnativo affidato al progettista in relazione non solo all’osservanza delle previsioni urbanistiche, ma anche delle norme in materia di sicurezza e di igiene e sanità. Da ultimo si richiama l’art. 20, ultimo comma, del T.U.E. – in tema di procedimento per il rilascio del p.d.c. - che, nella sua attuale formulazione, prevede che “Ove il fatto non costituisca più grave reato, chiunque, nelle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni di cui al comma 1, dichiara o attesta falsamente l'esistenza dei requisiti o dei presupposti di cui al medesimo comma è punito con la reclusione da uno a tre anni. In tali casi, il responsabile del procedimento informa il competente ordine professionale per l'irrogazione delle sanzioni disciplinari”. A tale ipotesi di reato si aggiunge quella contemplata dall’art. 19, comma 6°, della L. 241/90 in tema di S.C.I.A.: “Ove il fatto non costituisca più grave reato, chiunque, nelle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni che corredano la segnalazione di inizio attività, dichiara o attesta falsamente l’esistenza dei requisiti o dei presupposti di cui al comma 1 è punito con la reclusione da uno a tre anni”.
La giurisprudenza di legittimità ammette la possibilità del concorso dei seguenti soggetti: - il dirigente responsabile dell’ufficio tecnico comunale risponde, ai sensi dell'art. 40, comma secondo, cod. pen., del reato di cui all’art. 44, comma primo, lett. B), del d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, per aver rilasciato un permesso di costruire illegittimo, atteso che questi, in quanto incaricato in ragione del proprio ufficio del rilascio di quello specifico atto, è titolare in via diretta ed immediata della relativa posizione di garanzia.
L’acquirente dell’immobile abusivo potrà rispondere della fattispecie di cui all’art. 44 T.U.E. soltanto nell’ipotesi in cui l’immobile non sia stato ancora completato o sia in corso di edificazione e l’acquirente avvii o prosegua l’attività edificatoria in assenza del prescritto titolo abilitativo o in difformità dallo stesso o in violazione delle prescrizione imposte; nel caso di acquisto di un immobile abusivo già ultimato non sarà ravvisabile alcun profilo di responsabilità a carico dell’acquirente poiché la condotta illecita si è esaurita.
La fattispecie prevista dalla lettera a), pur essendo la prima presa in considerazione dalla norma in commento, ha carattere residuale e si applica agli abusi edilizi di minore gravità non inquadrabili nelle successive lettere b) e c).
La norma prevede l’applicazione dell’ammenda il cui ammontare non può eccedere la misura massima di 20.658,00 €, per le ipotesi di inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dal titolo IV del t.u. ed.
Un’ipotesi che spesso si ritrova nella giurisprudenza concerne la mancata esposizione nel cantiere del cartello lavori indicante gli estremi del permesso di costruire previsto dagli artt. 20 e 27 del Testo Unico.
In proposito, è stato chiarito che la sanzione è applicabile anche per titoli abilitativi diversi dal permesso, qualora il regolamento edilizio disponga l’apposizione del cartello anche per la SCIA ordinaria.
Infatti, il reato di cui alla lett. a), si riferisce a qualsiasi tipo di inosservanza delle previsioni normative, di pianificazione e regolamentari, indipendentemente dal fatto che si tratti d'intervento assoggettato a permesso di costruire, a SCIA ad esso alternativa, oppure a semplice SCIA.
La lettera b), del co.1 dell’art.44 t.u. ed. sanziona con la pena detentiva fino a due anni e con l’irrogazione dell’ammenda non inferiore a 10.328,00 euro e non superiore a 103.290,00 euro il comportamento consistente nell’esecuzione di lavori edilizi in assenza del permesso di costruire, ovvero in totale difformità da esso, oppure ancora nella prosecuzione dell’attività edificatoria nonostante l’emanazione dell’ordine di sospensione dei lavori stessi.
E’ opportuno evidenziare come la fattispecie penale ex lett. b) sia speciale rispetto a quella di cui alla lett.a) dell’art.44, con la conseguenza che, ad esempio, se non sussiste il reato penale perché l’opera è stata realizzata sulla base del permesso edilizio, eventuali violazioni di legge o del regolamento edilizio non potranno autonomamente rivivere, nella misura in cui si tratti di presupposti del permesso di costruire.
All’assenza del titolo abilitativo viene equiparata la sua successiva caducazione o inefficacia, a seguito dell’annullamento in autotutela o giurisdizionale o per decorso dei termini di inizio e fine lavori ex art. 15.
Quanto alla definizione di totale difformità si rimanda all’art. 31, ricordando che tale ipotesi è parificata alla presenza di variazioni essenziali ai sensi dell’art. 32.
Per individuare la natura e la sussistenza delle difformità, comunque, non è necessario attendere il completamento dell'opera ove, da quanto già realizzato, si possa desumere che il manufatto, una volta ultimato, andrebbe ad assumere caratteristiche diverse da quelle progettate.
La lettera c), da ultimo, punisce con l’arresto fino a due anni congiuntamente all’irrogazione dell’ammenda di ammontare compreso fra 30.986 e 103.290 euro, la condotta posta in essere da coloro che realizzano una lottizzazione abusiva, che consiste nella esecuzione di un insieme di opere che comportino una trasformazione urbanistica o edilizia del territorio, finalizzata alla creazione di un nuovo complesso edilizio in difetto di autorizzazione o in contrasto con le prescrizioni della legge o degli strumenti urbanistici (Lo stesso articolo per una definizione più approfondita rimanda al commento all’art. 30 del T.U.).
La disposizione in esame prevede una figura autonoma di reato, non invece un’aggravante del reato urbanistico – edilizio contemplato dalla precedente lettera b).
In ogni caso, la norma trova applicazione sia nelle ipotesi di lottizzazione abusiva materiale, che di lottizzazione abusiva negoziale, come anche nel caso di lottizzazione c.d. mista.
Occorre specificare che tale illecito urbanistico configuri un reato progressivo nell’evento, dal momento che rileva sul piano penalistico la mera possibilità della trasformazione antigiuridica di carattere urbanistico del territorio.
Il secondo comma dell’articolo in commento prevede, in aggiunta alle sanzioni penali di cui alla lettera c), anche la confisca dei terreni abusivamente lottizzati, che viene generalmente qualificata come una sanzione amministrativa obbligatoria di natura reale.
In proposito, la giurisprudenza penale più recente Cassazione penale sez. III, 18/01/2022, n.5816 ha chiarito che In tema di lottizzazione abusiva, la confisca ex art. 44, comma 2, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, dei terreni abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente realizzate può essere disposta a fronte di intervenuta prescrizione del reato, anche nel caso in cui lo svolgimento dell'attività istruttoria, pur se necessitato dall'esigenza di accertare il maturare della prescrizione stessa, abbia comunque determinato un "pieno accertamento del fatto", sotto il profilo oggettivo e soggettivo dello stesso.
Infine occorre ricordare che la Corte Europea dei diritti dell’Uomo ha ritenuto la confisca degli immobili oggetto di lottizzazione abusiva come una sanzione di carattere penale costituendo una ingerenza nel godimento del diritto al rispetto dei propri beni (nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale) e qualora disposta anche nell'ipotesi di assoluzione- lede gli artt. 7 della Convenzione e 1 del primo protocollo addizionale posti a tutela del principio di legalità in materia penale e del diritto di proprietà (CEDU, 20 gennaio 2009, Ricorso n. 75909/01 Sud Fondi srl ed altri c. Italia).