Appalti pubblici: il progetto costruttivo o di cantiere

Il progetto esecutivo: definizione

Secondo la normativa vigente il progetto esecutivo, ossia l’ultima delle 3 fasi che conducono alla definizione di un progetto “immediatamente cantierabile” e quindi meritevole di essere posto a base di gara, deve essere tale da non necessitare di ulteriori definizioni nel corso della concreta esecuzione delle opere.

L’art. 33 (co. 1) del D.P.R. 207/2010 (ancora vigente) definisce infatti il progetto esecutivo quale “ingegnerizzazione di tutte le lavorazioni e, pertanto, definisce compiutamente ed in ogni particolare architettonico, strutturale ed impiantistico l’intervento da realizzare” e per tale motivo “Restano esclusi soltanto i piani operativi di cantiere, i piani di approvvigionamenti, nonché i calcoli e i grafici relativi alle opere provvisionali”; questi ultimi infatti sono ricollegati all’autonomia di impresa dell’Appaltatore nello svolgimento dell’attività oggetto dell’appalto, che si sostanzia nella libera organizzazione dei mezzi necessari e con la gestione a proprio rischio del compimento di un’opera verso un corrispettivo in denaro.

Quindi in conclusione il progetto esecutivo deve già contenere ogni informazione utile per la realizzazione dell’opera, compresi gli “elaborati di tutti i particolari costruttivi” (art. 36, co. 1, lett. c) del D.P.R. 207/2010) che non possono essere confusi con un “progetto costruttivo o di cantiere”.

Secondo il costante ordinamento giurisprudenziale di merito infatti “l’amministrazione committente di opera pubblica, al di fuori dei casi e dei modi specificatamente previsti, ha di regola l’obbligo di predisporre un progetto esecutivo immediatamente «cantierabile», non bisognoso cioè di ulteriori specificazioni, in quanto già contenente la puntuale e dettagliata rappresentazione dell’opera” (cfr. Cass. N. 8779 del 2012, n. 28799 del 2018).

Il progetto costruttivo o di cantiere: definizione

Di conseguenza, premesso quali debbono essere le caratteristiche di un progetto esecutivo in capo alla sola Stazione appaltante, per la definizione del “progetto costruttivo” o “di cantiere”, ma anche c.d. “cantierizzazione”, che invece risulta in capo all’Appaltatore di opera pubblica, viene in aiuto la Determinazione n. 4/2001 del 31 gennaio 2001 con la quale l’Autorità di Vigilanza definisce tali termini, ormai, entrati in uso comune stabilendo il concetto di cantierabilità, e quindi la connessa tematica relativa all’ampiezza dei compiti dell’appaltatore nonché la relazione di tale progettazione con quella esecutiva.

In questa determinazione l’Autorità di Vigilanza, dopo aver chiarito la centralità dell’attività di progettazione che deve essere dominata dall’esigenza di chiarezza dei costi e delle finalità che intende raggiunge l’amministrazione appaltante ed avere come risultato il massimo livello di approfondimento possibile in modo tale che sia definito ed identificato ogni elemento da realizzare in forma, tipologia, dimensione, prezzo e qualità, conferma che effettivamente in corso d’opera si possono riscontrale elementi costruttivi “non espressamente descritti nel progetto esecutivo” che “possono essere desunti dalla lettura coordinata del complesso degli elaborati” o di “elementi non espressamente descritti, ma da dimensionare in sede di dettaglio costruttivo per gli inevitabili adattamenti di cantiere in concreto necessari” per i quali è necessaria – ad opera dell’Appaltatore – della “produzione di quella documentazione che l’esecutore elabora per tradurre le indicazioni e scelte contenute nel progetto in istruzioni e piani operativi, cioè, l’attività propria dell’impresa che ha piena competenza nel determinare la organizzazione dei lavori”.

L’Appaltatore, nella fase esecutiva di un appalto pubblico, deve infatti tradurre gli elaborati tecnici progettuali di un progetto esecutivo, non come nudus minister (ovvero al rango di mero esecutore senza alcuna responsabilità sull’esecuzione o meno alla regola dell’arte delle opere che esegue), bensì conservando la sua qualità imprenditoriale di soggetto che, con gestione a proprio rischio organizza in autonomia i fattori produttivi, deve osservare obbligatoriamente i criteri generali della tecnica e della regola d’arte nell’esecuzione del particolare lavoro affidatogli.
In pratica si può definire progetto costruttivo di cantiere quella progettazione che rientra tra gli obblighi a carico dell’appaltatore relativi all’organizzazione delle attività costruttive e alle elaborazioni necessarie a ciascun operatore (tecnici, maestranze, fornitori) per assolvere ai propri compiti.

Esempio di progetto costruttivo o di cantiere

In aderenza a tali principi si può ritenere che una progettazione risulta effettivamente “progetto costruttivo” o “di cantiere” quando per esempio si ha per oggetto, non una ulteriore progettazione esecutiva, ma l’individuazione della metodologia da attuare per la migliore composizione della miscela (definita «mix design») nel caso di pavimentazione bituminose (cfr. Cass. Civ., sez. I, n. 11658 del 16 giugno 2020).

Si verifica una situazione analoga nel caso di manufatti prefabbricati, prodotti in serie (così come specificato dalla stessa determinazione 4/2001 del 31 gennaio 2001), giacché il progetto esecutivo da porre a base di gara non può espressamente stabilire una marca e prodotto particolare, poiché la scelta delle specifiche ditte fornitrici dei prodotti prefabbricati deve essere riservata al solo appaltatore al fine di non violare le norme di mercato; in tal caso la verifica della progettazione posta a base di gara in riferimento alle particolari caratteristiche del prodotto specifico e/o prefabbricato non possono che essere poste in capo all’appaltatore.

Analogamente nel caso di fornitura e posa in opera di macchine o parti di impianti per i quali il progettista non può determinare uno specifico marchio e/o modello fornito da un determinato produttore, ma può solamente individuare le caratteristiche prestazionali della macchina o impianto.

Legittimità di modifiche al contratto sotto forma di “costruttivi”

Da quanto riportato nei precedenti paragrafi appare evidente che un “progetto costruttivo”, “di cantiere” o “cantierizzazione” non può in alcun modo risultare un “completamento del progetto esecutivo il quale non deve, in base alle nuove norme, risultare tale da rendere necessari ulteriori livelli progettuali in senso proprio, né implicare attività progettuale destinata a colmare lacune eventualmente presenti nel progetto esecutivo”.

Non può risultare legittima la modificazione di alcun elemento o dettaglio significativo del progetto posto a base di gara sulla base di un “costruttivo” o di un “progetto di cantiere” giacché, per per espressa previsione di legge, il progetto esecutivo deve già comprendere tutti gli aspetti che sono necessari per la realizzazione dell’opera (Cassazione 3 novembre 1981 n. 5786, 2 febbraio 1980 n. 736, 2 aprile 1977 n. 1245, 10 marzo n. 692, 5 settembre 1970 n. 1225) con la conseguenza che esso di norma costituisce uno strumento operativo direttamente utilizzabile in cantiere per l’esecuzione dei lavori.

Né può essere richiesta, sotto forma di clausola capitolare, la produzione in capo all’appaltatore di una progettazione integrativa o di completamento rispetto a quella prevista dalla normativa vigente, se non per la sola produzione di quella documentazione che l’esecutore deve eventualmente elaborare per tradurre le indicazioni e scelte contenute nel progetto in istruzioni e piani operativi, cioè, l’attività propria dell’impresa costruttrice che ha piena competenza nel determinare la organizzazione delle attività costruttive di cantiere.

Trattasi pertanto di sola documentazione di “interfaccia tra il progetto e l’esecuzione … che si concretizza nell’elaborazione di piani operativi, piani di approvvigionamento, calcoli e grafici delle opere provvisionali” (cfr. Deliberazione ANAC n. 268 del 26 luglio 2007).

Così, “pur restando consentito all’appaltatore, in virtù del principio civilistico della diligenza professionale, della natura imprenditoriale del soggetto esecutore, del possesso di significativi requisiti di qualificazione, interloquire con la stessa S.A., «ma nel rispetto delle previsioni del progetto esecutivo come documento compiutamente definito dall'amministrazione e da essa approvato, e che, ordinariamente, le imprese conoscono in sede di gara»” non può procedere al completamento ed integrazione del progetto esecutivo, sicché “ne consegue necessariamente che, qualora il progetto si dovesse rivelare effettivamente inadeguato in fase esecutiva, sarà lo stesso committente che dovrà procedere alle relative modifiche” (cfr. Deliberazione ANAC n. 236 del 06 giugno 2001).

Nella prassi tuttavia il “progetto costruttivo o di cantiere” viene utilizzato per porre rimedio ad errori progettuali con il vantaggio per l’appaltatore di porre rimedio all’ineseguibilità delle opere in tempi brevi, seppur con costi di progettazione a carico, nonché per la committenza onde evitare con una vera e propria perizia di variante in ragione delle conseguenze da ciò derivanti; l’uso improprio di tale strumento – non previsto dalla norma – risulta comunque fonte di eventuali conseguenze e responsabilità rispetto a quanto disposto dalla stessa normativa, oltre che per gli effetti negativi derivanti da una prassi “consolidata” che genera aspettative di una delle parti contrattuali e conseguenti conflitti rispetto all’altra che invece richiede il rispetto del codice degli appalti..