All'origine dell'abuso edilizio: l'intervento formato da tante singole opere va valutato nella sua globalità

Spesso commentiamo sentenze nelle quali un singolo tipo di lavoro edilizio, o meglio una singola opera (es. il pergolato, o il gazebo, o l'abbaino) viene collegata al 'titolo abilitativo giusto' (SCIA, permesso di costruire), in base al tipo di intervento che si va a configurare (nuova costruzione, ristrutturazione, manutenzione, ecc).

Ma quando le opere sono diverse, come si valuta l'intervento nel suo complesso?

A spiegare bene le 'regole' del Testo Unico Edilizia ci pensa il Consiglio di Stato nella sentenza 9806/2022 dello scorso 8 novembre, che affronta il caso di un'ingiunzione a demolire impartita da un comune a un privato per alcune opere abusive.

Abusi edilizi e visione 'atomistica'

Le opere - realizzate, secondo il comune e anche secondo il TAR competente, senza permesso di costruire nè DIA (oggi SCIA) sono plurime e variegate: una recinizione di 90 metri, un gazebo sul terrazzo, un terrapieno, un terrazzino, una struttura ombreggiante, alcune ringhiere.

Secondo il privato, tutte le opere oggetto dell'ordinanza impugnata erano preesistenti e non violavano alcuna normativa di carattere urbanistico paesaggistico come spiegato in una consulenza tecnica allegata. Inoltre, sempre secondo la 'difesa', per effettuare le opere in esame non era necessaria alcuna autorizzazione paesaggistica.

L'appellante, inoltre:

• ricorda che in primo grado si era sostenuto che tutte le opere oggetto dell'ordinanza impugnata erano preesistenti da lungo tempo e non violavano alcuna normativa di carattere urbanistico e paesaggistico e tali affermazioni erano supportate da una consulenza che costituisce ancora oggi l'unico elaborato tecnico dal quale inferire qualsivoglia ragionamento in ordine alla natura delle stesse;
• fornisce una diversa qualificazione delle singole opere richiamate nell’ordinanza impugnata; in particolare: non sarebbe stata realizzata alcuna strada, ma sarebbe stata fatta manutenzione di uno stradello preesistente senza tagliare la vegetazione; la realizzazione del “terrapieno” avrebbe comportato un mero livellamento del terreno per portarlo alla stessa quota di un terrazzamento preesistente; il terrazzo sarebbe in realtà un tavolato preesistente sistemato alla stessa quota del fabbricato principale; il portico era già stato chiuso in precedenza, pertanto i lavori non avrebbero comportato alcun aumento di cubatura; anche la scala di pietra sarebbe di vecchia realizzazione.

Cos'è una costruzione? Quando non si può parlare di precarietà

Palazzo Spada respinge il ricorso partendo dal concetto di costruzione edilizia.

Un primo principio - sostiene il CDS - è quello secondo il quale ai fini del rilascio della concessione edilizia, la nozione di costruzione si configura in presenza di opere che attuino una trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, con perdurante modifica dello stato dei luoghi, a prescindere dal fatto che essa avvenga attraverso la realizzazione di opere murarie (Cons. Stato, sez. VI, 24/01/2022, n. 469).

A tale principio è connesso quello secondo il quale il carattere precario di un manufatto deve essere valutato non con riferimento al tipo di materiali utilizzati per la sua realizzazione, ma avendo riguardo all'uso cui lo stesso è destinato, nel senso che, se le opere sono dirette al soddisfacimento di esigenze stabili e permanenti, deve escludersi la natura precaria dell'opera, a prescindere dai materiali utilizzati e dalla tecnica costruttiva applicata (Cons. Stato, sez. VI, 11/01/2018, n. 150).

Valutazione dell'opera nella sua globalità

Del pari rilevante - secondo Palazzo Spada - è il principio secondo il quale per valutare l'incidenza sull'assetto del territorio di un intervento edilizio, consistente in una pluralità di opere, va compiuto un apprezzamento globale, atteso che la considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di comprenderne in modo adeguato l'impatto effettivo complessivo. I molteplici interventi eseguiti non vanno considerati, dunque, in maniera “frazionata” (Cons. Stato, sez. VI, 08/09/2021, n. 6235).

Il 'tempo' giusto della disciplina sanzionatoria

Ancora rilevante il principio secondo il quale la disciplina sanzionatoria applicabile in caso di abusi accertati decorso un lungo lasso di tempo è quella vigente al momento dell'esercizio del potere sanzionatorio; l'abuso edilizio rivestendo i caratteri dell'illecito permanente, si pone in perdurante contrasto con le norme tese al governo del territorio sino al momento in cui non venga ripristinata la situazione preesistente (Cons. Stato, sez. VI, 25/05/2020, n. 3304).

Nel caso di specie - si entra finalmente nello specifico - l’ordinanza impugnata ha elencato una serie di abusim che non vanno considerati singolarmente ma valutati nel loro complesso. Da tale valutazione emerge in maniera chiara l’avvenuta trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, con perdurante modifica dello stato dei luoghi. Inoltre si tratta di opere dirette al soddisfacimento di esigenze stabili e permanenti.

L'alterazione dello stato dei luoghi

Alla luce della documentazione in atti non è possibile ritenere che le opere contestate all’appellante rientrino fra le attività edilizie libere in quanto la realizzazione di una strada, di una recinzione, di un terrazzo e di strutture in cemento nonché la chiusura di un preesistente portico alterano senz’altro lo stato dei luoghi e l’aspetto esteriore degli edifici.

Ne deriva che l’esercizio del potere repressivo da parte del Comune costituiva un atto dovuto: correttamente, cioè. il Comune ha esercitato i poteri repressivi di cui all’articolo 31 del d.p.r. 380/2001 (interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire).

Opere datate? Impossibile scindere gli interventi a livello temporale

In ultimo, si sottolinea che la risalenza nel tempo delle opere non esclude la loro natura abusiva e non incide sul potere repressivo dell’Amministrazione.

Le opere infatti non risultano precedute da alcun titolo edilizio né dall’autorizzazione paesaggistica, e dalla consulenza in atti non è possibile ritenere che all’epoca della loro realizzazione tali titoli non fossero necessari (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 31/07/2017, n.3816: «Sotto il profilo processuale, in applicazione del criterio della vicinanza della fonte e dei mezzi di prova (alla sfera giuridica di disponibilità delle rispettive parti processuali) e dei principi generali che presiedono alla disciplina del riparto dell'onere della prova tra le parti processuali, spetta al proprietario costruttore indicato come responsabile dell'abuso fornire la prova circa l'asserita risalenza dell'opera ad un'epoca in cui non era necessario un titolo edilizio. L'Amministrazione comunale non è, infatti, in grado di verificare, in modo continuo, ininterrotto e completo, l'intera situazione edilizia di tutto il proprio territorio. Di contro, il proprietario autore delle opere indicate come abusive è, di regola, in grado di procurarsi la documentazione comprovante in modo certo la preesistenza della costruzione alla data da esso reclamata».).

Ne deriva che non è possibile scindere gli interventi meno recenti da quelli più recenti e qualificare questi ultimi come manutenzione ordinaria. Le opere infatti devono essere considerate nel loro complesso.

LA SENTENZA 9806/2022 DEL CONSIGLIO DI STATO E' SCARICABILE IN FORMATO PDF PREVIA REGISTRAZIONE AL PORTALE