Accertamento, sanatoria, condono, doppia conformità: chiarimenti all inclusive

Il Consiglio di Stato, in una recente sentenza, si sofferma sulle differenze tra accertamento di conformità, o sanatoria ordinaria, e condono edilizio, e il requisito della doppia conformità.

La conformità al momento della realizzazione

L'interessante sentenza 3835/2021 del 17 maggio 2021 trae origine dal ricorso contro la sentenza del TAR Salerno n. 457 del 21 febbraio 2013, che ha respinto il ricorso n.r.g. 163 del 2013 per l’annullamento del diniego di sanatoria oppostole da un comune per il cambio di destinazione d’uso di un immobile da rurale ad abitativo. Ciò in virtù dell’avvenuta pregressa abrogazione della norma sulla quale si fondava la relativa richiesta (art. 12, comma 7, della l.r. n. 19 del 2009).

Secondo la ricorrente, la PA non può imporre la demolizione di quanto il privato potrebbe poi ricostruire, in ragione della conformità dell’intervento alla disciplina urbanistica sopravvenuta.

Un’interpretazione costituzionalmente orientata della normativa regionale non potrebbe infatti vietare il cambio di destinazione d’uso consentendo di sanare tipologie di opere di assai maggiore impatto in termini di incremento del carico urbanistico, quali la demolizione e ricostruzione.

Per questo, il Comune avrebbe dovuto valutare la domanda anche ex art. 36 del dpr 380/2001, stante la conformità dell’intervento al momento della sua realizzazione.

La sanatoria urbanistica e il condono edilizio

Palazzo Spada parte osservando che col termine “sanatoria” vengono tradizionalmente intesi due istituti completamente diversi per presupposti e finalità, il cui unico tratto comune è dato dalla circostanza che entrambi si risolvono nella legittimazione di un intervento successiva alla sua realizzazione:

• l'accertamento di conformità, o “sanatoria ordinaria” consiste dunque nella regolarizzazione di abusi “formali”, in quanto l’opera è stata sì effettuata senza il preventivo titolo o in difformità dallo stesso, ma senza violare la disciplina urbanistica vigente sia al momento della sua realizzazione che a quello di presentazione della domanda (c.d. “doppia conformità”);
• la parola “condono”, invece, seppure entrata nell’uso comune, a stretto rigore non figura in alcun testo legislativo, complice una certa ritrosia linguistica ad utilizzare un termine evidentemente evocativo della portata sanante di situazioni “sostanzialmente” illecite, previo pagamento di una sanzione pecuniaria che produce l’effetto di estinguere anche la fattispecie penale identificabile nella relativa costruzione.

Nel caso di specie l’appellante ha avanzato istanza di condono, invocando l’art. 1 della L.R. 5 gennaio 2011, n. 1, ma anche di sanatoria ordinaria ex art. 36 dpr 380/2001, per le opere realizzate in difformità dai permessi di costruire originari, oggetto di ingiunzione a demolire. Con una sostanziale promiscuità descrittiva, dunque, non ha ritenuto di disgiungere l’uno aspetto dall’altro, nella consapevolezza che il cambio di destinazione, da rurale ad abitativo, quale che fosse la consistenza del manufatto, non era consentita dalla vigente disciplina urbanistica.

La doppia conformità e la sanatori giurisprudenziale

Quel che 'qui' va valutato, però, è esclusivamente la correttezza del diniego di condono, avanzato ai sensi della l.r. n. 19 del 2009, c.d. “Piano casa” regionale, espressamente invocata allo scopo nella relativa istanza.

In particolare, occorre richiamare il comma 7 dell’art. 12 della l.r. n. 19/2009, inserito dall’art.1, comma 1, lettera rrr), della l.r.5 gennaio 2011, n. 1, ed abrogato a distanza di pochi mesi dalla l.r. 15 marzo 2011, n. 4. La disposizione, comunque inapplicabile al caso di specie ratione temporis, prevedeva dunque che «Ai soli fini amministrativi, gli interventi previsti dagli articoli 4, 5 e 8, comma 2, della presente legge realizzati alla data di entrata in vigore delle presenti disposizioni e ad esse conformi possono essere autorizzati».

Di fatto, si consentiva così una retroazione dell’art. 6 bis, introdotto nel testo originario dalla medesima l.r. n. 1 del 2011 per consentire (pro futuro) di realizzare nelle zone agricole «i mutamenti di destinazione d’uso di immobili o di loro parti, regolarmente assentiti, per uso residenziale del nucleo familiare del proprietario del fondo agricolo o per attività connesse allo sviluppo integrato dell’azienda agricola» (comma 1), stante che lo stesso a sua volta richiamava la disciplina degli artt. 4 e 5, seppure «con l’obbligo di destinare non meno del venti per cento della volumetria esistente ad uso agricolo».

Quand’anche si volesse vagliare la domanda avanzata sub specie di sanatoria ordinaria ex art. 36 del dpr 380/2001, ne mancherebbero i presupposti per assenza del richiamato requisito della doppia conformità.

L’evidente commistione di piani tra i due tipi di sanatoria emerge a tale riguardo anche in sede di formulazione letterale della relativa domanda, ove si richiama il principio, ribadito nell’odierno appello, che «sarebbe […] assurdo procedere allo svellimento di tutto quanto realizzato per ripristinare la destinazione agricola e poi, sempre ai sensi della legge Piano Casa, richiedere di nuovo il Permesso per ricostruire tutto quello che si è già demolito» (v. frase finale della relazione tecnica al progetto allegato alla domanda di sanatoria).

Appare già chiaro il riferimento alla c.d. sanatoria giurisprudenziale, in forza della quale si è in passato ritenuta dirimente la conformità delle opere alla disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione dell’istanza, sull’assunto che sarebbe diseconomico far demolire ciò che il privato ha facoltà di ricostruire giusta il regime giuridico sopravvenuto.

Tale istituto non trova, tuttavia, fondamento alcuno nell’ordinamento positivo, contrassegnato invece dai principi di legalità dell’azione amministrativa e di tipicità e nominatività dei poteri esercitati dalla pubblica amministrazione, come già affermato anche dalla Sezione (Cons. Stato, sez. II, 18 febbraio 2020, n. 1240).

Il rigore insito in tali principi trova la propria ratio ispiratrice nella “natura preventiva e deterrente” della sanatoria, finalizzata a frenare l’abusivismo edilizio, in modo da escludere letture “sostanzialiste” della norma che consentano la possibilità di regolarizzare opere in contrasto con la disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della loro realizzazione ovvero con essa conformi solo al momento della presentazione dell’istanza per l’accertamento di conformità.

Zero su due: nè condono nè sanatoria

Nel caso di specie precisa Palazzo Spada, la modifica di destinazione d’uso, riferita peraltro all’intero fabbricato, per come ampliato e modificato con le opere difformi dagli originari titoli edilizi, né poteva essere condonata ai sensi dell’art. 12, comma 7, della l.r. n. 1 del 2011, siccome abrogata alla data di presentazione della domanda, né poteva essere sanata, non essendo l’art. 6 bis della l.r. n. 19 del 2009, introdotto dalla stessa novella, ancora in vigore alla medesima data, oltre che a quella di realizzazione degli abusi, appare chiara l’infondatezza della tesi dell’appellante.

Il ricorso è quindi da respingere e la sentenza del TAR Salerno va confermata.

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