Accertamento di conformità: le regole del Testo Unico Edilizia e come si dimostra la doppia regolarità

Cos'è la doppia conformità? A cosa serve e come si esplica l'accertamento di conformità per la sanatoria edilizia?

A queste domande, per la verità sempre più frequenti, risponde in parte il Consiglio di Stato nella sentenza 5092/2023 dello scorso 23 maggio, che ci permette, ancora una volta, di fare chiarezza su un tema piuttosto spinoso.

Il complesso residenziale della discordia

Gli appellanti sono comproprietari di tre unità immobiliari ubicate al quinto piano di un fabbricato, in forza di un permesso di costruire del settembre 2004 e del successivo permesso di costruire in variante dell'ottobre 2005, aventi ad oggetto la realizzazione di un complesso residenziale costituito da n. 2 palazzine a 5 piani destinate a civile abitazione (n. 120 appartamenti) e ad uso commerciale (n. 12 negozi ed innumerevoli cantine, posti auto e locali tecnici).

Il Comune ha ingiunto la demolizione di opere edilizie abusive e il ripristino dello stato dei luoghi contestando, in particolare, la trasformazione in residenza di tre locali aventi destinazione a box cantina siti al quinto piano (e aventi superficie di progetto rispettivamente di mq. 13,11, 13,64 e 22); i locali in questione venivano ampliati parte in muratura e parte con vetrata in alluminio e vetro realizzando in pratica tre appartamenti (di due locali con bagno) aventi superficie rispettivamente di mq. 77, 71 e 48, con un’altezza interna di mt 2,70 circa, rispetto ai mt 2,40 previsti; erano altresì realizzate a servizio di ciascuno dei tre appartamenti delle tettoie strutturate e coperte in legno con guaina impermeabilizzante ancorate alla parete esterna del fabbricato e al parapetto dei terrazzi di pertinenza.

A seguito dell’ingiunzione di demolizione, gli interessati hanno presentato istanza di sanatoria chiedendo “l’applicazione degli articoli 34 e 36 D.P.R. 380/2001, anche in riferimento alla L.R. n. 13 del 16 aprile 2009”.

Il comune ha respinto l’istanza in quanto:

• a) l’articolo 34 del dpr 380/2001 per la fiscalizzazione dell'abuso non risulta applicabile perché l’intervento abusivo è stato classificato nell’ambito dell'art. 31 del dpr 380/2001 in quanto opera non utilizzabile autonomamente e facilmente demolibile;
• b) l’articolo 36 del Testo Unico Edilizia prevede la conformità delle opere realizzate alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione delle opere sia al momento della presentazione della domanda (cd. doppia conformità), mentre le opere realizzate non risultano conformi alla disciplina urbanistica, in quanto configurano un aumento di volume non previsto dalle norme stesse.

Per l'appellante, che ha proposto ricordo prima al TAR (respinto) e poi al Consiglio di Stato, in tema di accertamento di conformità ex art. 36 dpr 380/2001, la motivazione dell’atto non potrebbe esaurirsi nella mera affermazione di conformità o non conformità dell’opera alla normativa urbanistica/edilizia.

L'amministrazione avrebbe dovuto indicare quali sarebbero le specifiche norme urbanistiche che si assumono violate.

Fiscalizzazione dell'abuso: ecco quando

Palazzo Spada parte sottolineando che l’art. 34 per la fiscalizzazione dell'abuso è applicabile solo agli abusi meno gravi riferibili all'ipotesi della parziale difformità dal titolo abilitativo, in ragione del minor pregiudizio causato all'interesse urbanistico, e dell'annullamento del permesso di costruire, in ragione della tutela dell'affidamento che il privato ha posto nel titolo edilizio a suo tempo rilasciato e, poi, fatto oggetto di autotutela e della circostanza che l'opera è stata costruita comunque sulla base di un provvedimento abilitativo.

Invece, con riferimento alle ipotesi di interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, la sanzione della demolizione e della riduzione in pristino rimane l’unica applicabile, quale strumento per garantire l'equilibrio urbanistico violato.

Parziale o totale difformità? Le differenze

Si prosegue evidenziando che la nozione di parziale difformità, secondo la giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. ex plurimis, Cons. Stato, VI, 1° marzo 2021, n. 1743; Cons. St., Sez. II, 23 ottobre 2020, n. 6432) presuppone che un determinato intervento costruttivo, pur se contemplato dal titolo autorizzatorio rilasciato dall'autorità amministrativa, venga realizzato secondo modalità diverse da quelle previste e autorizzate a livello progettuale, quando le modificazioni incidano su elementi particolari e non essenziali della costruzione e si concretizzino in divergenze qualitative e quantitative non incidenti sulle strutture essenziali dell'opera, mentre si è in presenza di difformità totale del manufatto o di variazioni essenziali, sanzionabili con la demolizione, quando i lavori riguardino un'opera diversa da quella prevista dall'atto di concessione per conformazione, strutturazione, destinazione, ubicazione.

Nel caso di specie, le difformità del fabbricato residenziale rispetto al progetto licenziato sono di indubbia consistenza, per cui è ragionevole ritenere che l’appellante non possa accedere alla c.d. “fiscalizzazione” della sanzione, ai sensi dell’art. 34 del dpr 380/2001.

Gli abusi sanzionati, infatti, hanno obiettivamente trasformato gli originari manufatti in nuovi organismi edilizi, diversi da quelli originari con riferimento alle loro caratteristiche essenziali, sicché in alcun modo potrebbe parlarsi di parziale difformità, tanto che la trasformazione dei luoghi impedisce di distinguere l’immobile originario da quello che ne è derivato a seguito della realizzazione degli illeciti edilizi.

La doppia conformità mancante

Infine, il Consiglio di Stato sentenzia che il comune ha esaurientemente motivato sulla insussistenza della c.d. doppia conformità urbanistica prevista dalla richiamata norma di legge, avendo evidenziato che le opere realizzate configurano un aumento di volume non previsto dalle dette norme e ciò in quanto il fabbricato realizzato in virtù del permesso di costruire e successiva variante sviluppa una volumetria assentita di mc 33125,08 contro i mc 33126,60 realizzabili da P.P.E. R7, sicché non è consentito alcun incremento di volume.

La motivazione del diniego, quindi, è chiara ed esaustiva, mentre sarebbe eventualmente spettato agli interessati dimostrare la sussistenza della c.d. doppia conformità, il che non è avvenuto.

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