Accertamento di conformità: di fatto un condono aperto più che una sanatoria

Ermete Dalprato esamina l’istituto dell’articolo 36 del Testo Unico dell’Edilizia che, ancorché definito nel dibattito corrente come “sanatoria legale” - e su cui ancora si discute da parte di alcuni se sia o meno l’unica sanatoria possibile in materia edilizia - in realtà il Legislatore lo titola in un modo innovativo nel panorama delle definizioni giuridiche e cioè: “Accertamento di conformità”. Il che, forse, serve ad evidenziarne la duplice natura che, intervenendo in campo sia amministrativo che penale, lo assimila più ad un condono che ad una semplice sanatoria.

Facendo il punto della situazione sulla sanatoria giurisprudenziale abbiamo necessariamente richiamato l’articolo 36 del DPR 380/01 operando con esso un necessario raffronto per mostrare la differenza tra i due istituti.

Abbiamo che detto che quella dell’articolo 36 - definita ormai pacificamente anche “sanatoria legale” perché disciplinata per legge - deriva dalla trasposizione dell’articolo 13 della previgente legge n. 47/85.

Abbiamo anche detto però che il Legislatore (già quello del 1985 nell’articolo 13) non lo ha titolato “sanatoria” ma “Accertamento di conformità” che è indubbiamente un termine più “criptico”, il cui significato va forse meglio indagato.

L’inquadramento concettuale dell’“accertamento di conformità”

E’ un caso, una timidezza, un lapsus, … o una coerente definizione per l’introduzione di un istituto diverso dal condono, ma diverso anche dalla sanatoria amministrativa?

Sì perché la sanatoria è un istituto del diritto amministrativo mentre l’articolo 36 opera anche in campo penale, tanto è vero che estingue il reato.

Se è vero che la sanatoria è un istituto del diritto amministrativo che riporta a legittimità ciò che è sorto senza titolo e se è vero che il condono si distingue da essa perché è un tipo particolare di sanatoria che sana sì l’illegittimità amministrativa, ma estingue anche il reato penale allora l’“accertamento di conformità” è di fatto un condono perché sana l’illegittimità amministrativa ed estingue il reato penale.

Questa è infatti la fattispecie particolare di sanatoria introdotta dalla legge n. 47/85 che appunto è stata definita (non dal Legislatore, ma dalla dottrina e dalla giurisprudenza) : “condono”.

Potremmo definirlo un “condono aperto ….”, per così dire “a regime”.

Differente dal condono straordinario (rectius: dai condoni straordinari) che opera(no) su finestre temporali definite, ma un condono permanente (a regime appunto) giustificato dalla sostanziale irrilevanza penale delle violazioni (solo formali); ma sempre condono è, e non mera sanatoria amministrativa.

Questo inquadramento risponde alla finalità della legge n. 47/85 che si proponeva di arginare la piaga dell’abusivismo “anche” attraverso il condono, la cui trattazione però occupava solo una parte marginale e, per così dire complementare, della legge (il solo capo IV sui complessivi 5 capi che la compongono e solo 14 articoli su 52 – meno di un terzo-). La lotta all’abusivismo dunque era perseguita “anche” attraverso il condono, ma non solo: anzi soprattutto attraverso un riordino del sistema repressivo e sanzionatorio (non a caso) ancor oggi in essere (trascritto nel DPR 380/01).

La n. 47/85 fu una legge organica strutturale, di riordino del sistema di vigilanza, sanzione e repressione dell’abusivismo edilizio, ben concepita e articolata …. pessimamente applicata.

Ma questo non fu colpa della legge...

Ricordare la legge n. 47/85 come “legge del Condono” è riduttivo, concettualmente scorretto e disinformativo: sarebbe come ricordare Montgomery per via del capo di vestiario che era solito indossare anziché come uno dei generali chiave della seconda guerra mondiale.

Se risaliamo allora alla finalità della legge n. 47/85 - che (all’articolo 1, non dimentichiamolo,) si presenta come “legge quadro” – ben vi si colloca anche una norma che abbiamo già definito una via di mezzo tra il condono speciale e la sanatoria meramente amministrativa.

Una via di mezzo perché – oltre al fatto di non avere limitazioni temporali - presenta una differenza procedimentale (che sottende però una differenza sostanziale) rispetto al condono dettato dalle leggi ad hoc:

• nel condono speciale (nel primo e negli altri due che seguiranno) il pagamento dell’oblazione è condizione di procedibilità dell’esame della domanda di sanatoria in via amministrativa e il pagamento dell’”oblazione” estingue sempre e comunque il reato (articolo 39 della l.n. 47/85); ma non è detto poi che la sanatoria amministrativa venga rilasciata: lo sarà solo se non vi saranno motivi ostativi;
• nell’articolo 36 DPR 380/01 il pagamento dell’oblazione si potrà effettuare solo a seguito dell’accettabilità della domanda e dunque il reato si potrà estinguere solo se sarà ottenibile la sanatoria amministrativa.

In altri termini nel condono speciale l’estinzione del reato è sempre garantita dal previo pagamento dell’“oblazione” indipendentemente dalla sanabilità amministrativa; nell’”accertamento di conformità” (condono a regime) l’estinzione del reato è condizionato dalla sanabilità amministrativa.

La situazione è ribaltata e l’estinzione del reato è condizionata (e giustificata) dalla tenuità dell’infrazione. Resta il fatto che tecnicamente e concettualmente (piaccia o no) è un condono e non una mera sanatoria.

Letto così si dà coerenza anche alla terminologia usata dal legislatore nel testo dell’articolo 36 che non definisce questa procedura come “sanatoria”, ma con un termine più complesso di nuovo inquadramento; nel testo del DPR il Legislatore chiarirà poi che questo speciale procedimento produce, separatamente,:

• da un lato il rilascio della “sanatoria” amministrativa (articolo 36, co. 1)
• e, dall’altro, l’estinzione dei reati contravvenzionali (articlo 45, comma 3).

Giustamente il Legislatore chiarisce questa “conseguenza speciale” in modo espresso (deve farlo e lo fa in un articolo specifico e successivo al 36) perché la conseguenza dell’estinzione del reato non sarebbe automatica con l’ottenimento della sanatoria se non fosse chiaramente stabilito per legge

Il titolo dell’articolo 36 assume così anche coerenza lessicale. Con qualche anomalia e qualche punto oscuro procedimentale che esamineremo a parte.

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