Abuso edilizio: reati, sanzioni e responsabilità per tecnici e committenti

L’abuso edilizio consiste nella realizzazione di opere o interventi in assenza o difformità dalle autorizzazioni previste e/o in contrasto con le norme vigenti.

Come già visto in altri approfondimenti, gli abusi edilizi possono essere di vario tipo e sono classificati in funzione delle caratteristiche o della loro gravità. L’abuso edilizio - o più correttamente illecito edilizio - può avere duplice natura: amministrativa (sempre!) e penale (in alcuni casi).

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 L’abuso edilizio - o più correttamente illecito edilizio - può avere duplice natura: amministrativa (sempre!) e penale (in alcuni casi).

L’illecito amministrativo è generalmente punito con sanzioni amministrative, ordinanze di demolizione o il ripristino dello stato dei luoghi; l’illecito penale è punito con ammenda e/o arresto.

  

Chi sono i responsabili dell’abuso edilizio

L’art 29 del DPR 380/2001 definisce i responsabili dell’abuso edilizio e ripartisce tra loro le responsabilità. Si tratta delle seguenti figure:

1. il titolare del permesso di costruire;
   
2. il committente;
   
3. il costruttore;
   
4. il direttore dei lavori..

Il titolare (generalmente coincide con il committente, ma non necessariamente: si pensi ad un immobile con abuso ceduto), è corresponsabile con il committente e il costruttore per ciò che attiene alla violazione delle opere alla normativa urbanistica, alle previsioni di piano.

Il direttore dei lavori, invece, è corresponsabile agli altri per ciò che attiene alle modalità esecutive dei lavori, quando difformi dal quanto prescritto dai permessi.

Tali soggetti sono, altresì, tenuti al pagamento in solido delle sanzioni pecuniarie alle spese per l’esecuzione in danno, in caso di demolizione delle opere abusivamente realizzate, salvo che dimostrino di non essere responsabili dell’abuso. Quindi la responsabilità e di tutti che pagano in solido le sanzioni.

  

Responsabilità particolare del direttore dei lavori

Per quanto riguarda il direttore dei lavori, le sue responsabilità sono diverse dal costruttore e dal committente. Il direttore dei lavori non è responsabile qualora abbia contestato agli altri soggetti la violazione delle prescrizioni del permesso di costruire, con esclusione delle varianti in corso d’opera. In tal caso deve fornire al Comune la tempestiva comunicazione della violazione stessa.

Nei casi di totale difformità o di variazione essenziale, il direttore dei lavori deve anche rinunciare all’incarico contestualmente alla comunicazione di abuso edilizio.

In caso contrario il dirigente segnala al consiglio dell’Ordine professionale di appartenenza la violazione in cui è incorso il direttore dei lavori, che è passibile di sospensione dall’albo professionale da 3 mesi a 2 anni.

  

Responsabilità penale in caso di SCIA - segnalazione certificata

Per le opere realizzate mediante presentazione di SCIA (segnalazione certificata di inizio attività), il progettista assume la qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità ai sensi degli articoli 359 e 481 del Codice penale.

L’art. 481 del Codice penale prevede che chiunque, nell'esercizio di servizio di pubblica necessità, attesta falsamente fatti, è punito con la reclusione fino a un anno o con la multa da 51 a 516 euro. Tali pene si applicano congiuntamente se il fatto è commesso a scopo di lucro.

 

Responsabilità in caso di SCIA alternativa al permesso

In caso di dichiarazioni non veritiere in caso di SCIA alternativa al permesso di costruire (nella relazione prevista dall'art. 23, comma 1), il comune fornisce comunicazione all’ordine professionale per l'irrogazione delle sanzioni disciplinari.

  

Sanzioni per abuso edilizio

Le sanzioni per abuso edilizio sono di varia natura:

• amministrative;
  
• civili;
  
• penali;
  
• accessorie.

Nello schema successivo sono sintetizzate le sanzioni principali di ogni tipo.

 

 

Di seguito analizziamo ciascun tipo di sanzione, mettendone in evidenza le peculiarità e le caratteristiche salienti.

 

Sanzioni amministrative

Le sanzioni amministrative sono definite dagli artt. 30 a 38 del DPR 380/2001, in funzione del tipo di abuso; in linea generale è previsto l’ordine di demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi e qualora ciò non avvenga entro il termine notificato, nei casi più gravi provvede l’amministrazione a spese del responsabile e acquisisce l’area in cui è avvenuto l’abuso.

Si rimanda a precedenti approfondimenti sulle sanzioni amministrative e per ciò che riguarda abusi in zone vincolate ai sensi del Dlgs 42/2004, che risultano alquanto articolate.

Per un quadro schematico e riassuntivo, si propone la seguente infografica che mette in relazione il tipo di abuso con la sanzione amministrativa prevista. Per i dettagli si rimanda all’infografica completa.

  

  

Sanzioni penali

Abuso edilizio, reato penale

I reati di abuso edilizio sono disciplinati dall’art. 44 del DPR 380/2001, che definisce 3 tipologie:

1. abuso minore e più in generale inosservanza delle norme previste nel Titolo IV del testo unico;
   
2. abuso primario;
   
3. abuso grave: abuso primario in zona vincolata e lottizzazione abusiva.

L’art. 44 di fatto riproduce lo schema dell’art. 20 della legge 47/1985 e prevede contravvenzioni progressivamente crescenti in funzione della gravità del reato.

È da notare come in questo caso il legislatore abbia utilizzato il modello della cosiddetta norma penale in bianco, stabilendo la sanzione da applicare e rinviando a fonti extra-penali per la corretta individuazione del reato.

Precisiamo anche che l’abuso derivante dalla mancanza o difformità della SCIA non comporta reato penale.

 

   

Lettera a) art. 44 comma 1: abuso minore

L’abuso edilizio minore fa riferimento generalmente alla parziale difformità e all’inosservanza delle norme prescrizioni e modalità esecutive previste dal titolo IV del DPR 380/2001, in quanto applicabili, nonché dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire.

Prevede la pena dell’ammenda fino al doppio di 10.329 euro.

L’art. 44 riporta il valore di 10.329 euro, ma tale valore è stato raddoppiato dalla legge sul condono edilizio Legge 326/2003 (che prevede all’art. 32 c. 47 che tutte le sanzioni pecuniarie previste dall’art. 44 vanno incrementate del 100%).

 

Lettera b) art. 44 comma 1: abuso primario

L’abuso edilizio primario (assenza di permesso o totale difformità) è punito dalla lettera b) che prevede sia l’arresto che l’ammenda.

In particolare:

• l'arresto fino a 2 anni;
• l'ammenda da 5.164 a 51.645 euro che in considerazione della Legge 326/2003 diventa da 10.328 a 103.290 euro.

In tal caso si fa riferimento all’esecuzione di lavori in totale difformità o assenza del permesso o della SCIA alternativa o di prosecuzione degli stessi nonostante l'ordine di sospensione.

 

Lettera c) art. 44 comma 1: abuso grave

In caso di abuso edilizio primario in zona vincolata è previsto l'arresto e l’ammenda:

• arresto fino a 2 anni;
• ammenda da 30.986,00 a 103.290 euro (importi raddoppiati).

Ricordiamo che i vincoli possono essere di vario genere: storico, artistico, archeologico, paesaggistico, ambientale.
Anche la lottizzazione abusiva è punita allo stesso modo.

Ricordiamo che costituiscono lottizzazione abusiva le opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia di terreni in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione o anche i frazionamento e la vendita del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l'ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio.

 

 

Sospensione dell’azione penale

L’art. 45 del DPR 380/2001 prevede che l’azione penale relativa alle violazioni edilizie rimanga sospesa finché non siano stati esauriti i procedimenti amministrativi di sanatoria di cui all'articolo 36.

In pratica, se viene presentata istanza di accertamento di conformità da parte del responsabile/committente ai sensi dell’art. 36 del TUE, il processo penale è sospeso.
Qualora fosse rilasciato il titolo in sanatoria, questo estinguerebbe i reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche vigenti.

Da notare che il Salva Casa ha inserito nel DPR 380/2001 l’art. 36-bis (doppia conformità semplificata) ma non ha ha modificato l’art. 44: si tratta di un problema di non poco conto, in quanto il rilascio di un titolo in sanatoria (seppur semplificata) non estinguerebbe l’azione penale. È probabile che in futuro ci siano interventi sull’art. 44 per sistemare la questione.

In merito alla sospensione dell’azione penale, si richiama il principio espresso nel 2020 dalla Cassazione penale con la sentenza 16/03/2020, n. 10083: la sospensione del processo penale si verifica solo per il tempo necessario alla definizione dei procedimenti amministrativi di sanatoria, ossia i 60 giorni previsti dall’art. 36, D.P.R. 380/2001, risultando irrilevante l’eventuale proseguimento dell’iter amministrativo relativo alla sanatoria.

Secondo la Corte, tale termine assolve ad una duplice funzione: da un lato conferisce certezza all'aspettativa del privato, consentendogli le opportune iniziative di tutela; dall'altro evita la sospensione del processo sine die.

Ancora una volta da notare che i tempi della sanatoria ex art. 36-bis sono diversi: 45 giorni, ma essendo possibile anche sanare abusi in zona paesaggistica, potrebbe attivarsi il procedimento di accertamento di conformità paesaggistica postuma, che richiede sospensioni di 180 e 90 giorni (v. articolo sulla sanatoria edilizia).

Da notare ancora che l’art. 36-bis prevede pure il rilascio condizionato del titolo in sanatoria, a seguito della realizzazione di interventi per la sicurezza (anche strutturale) o la rimozione degli interventi insanabili. Anche questo potrebbe comportare una dilatazione dei termini.

Staremo a vedere se anche qui ci saranno correttivi a TUE.

  

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L'articolo continua con:

• Sanzione accessoria
  
• Le Responsabilità