Abusi edilizi, variazioni essenziali e Decreto Salva Casa: tra demolizione e sanatoria

Sappiamo che col Decreto Salva Casa il concetto di 'sanatoria' si è amplificato: la conversione in legge 105/2024 del decreto 69/2024 infatti consente una nuova modalità di regolarizzazione degli abusi edilizi, con l'aggiunta di un procedimento semplificato per accertare la conformità delle opere.

Il decreto deve però ancora 'incastrarsi' al meglio con la giustizia amministrativa, che continua a fare il suo corso e a 'fornirci' indicazioni conformi alle tempistiche e alle regole 'al momento dei fatti'.

Tra queste, è molto interessante la pronuncia 8072/2024 dell'8 ottobre del Consiglio di Stato, che tratta il tema delle variazioni essenziali edilizie.

Le variazioni essenziali sono a metà tra totale e parziale difformità

Esistono, ad oggi, tre possibili 'abusi' che possono essere sanati: per quelli maggiori (assenza di titolo abilitativo o totale difformità) serve la conformità urbanistica ed edilizia sia 'prima' che 'dopo' (la vecchia doppia conformità ex art.36 Testo Unico Edilizia), mentre per le parziali difformità e le variazioni essenziali, invece, scatta - in virtù delle novità apportate dal Decreto Salva Casa - la sanatoria semplificata: basterà cioè la conformità urbanistica oggi e la conformità edilizia 'prima' (cioè all'epoca della realizzazione dell'intervento).

Come già evidenziato nell'articolo di approfondimento di Nicola Furcolo sulla sanatoria del Salva Casa, la nuova "doppia conformità semplificata" rende la situazione notevolmente più accessibile: si dovrà quindi verificare il rispetto della disciplina edilizia del tempo (norme tecniche dell'epoca, sicuramente meno esigenti) e quella urbanistica attuale (molto probabilmente più permissiva).

Ma quali sono le variazioni essenziali sanabili?

L'articolo 32 del Testo Unico Edilizia, al comma 1, precisa che sono le Regioni a disporre quali sono le variazioni essenziali al progetto approvato, ma si tiene conto che l'essenzialità ricorre quando si verifica una o più di queste condizioni:

• mutamento della destinazione d'uso che implichi variazione degli standards ex DM 2 aprile 1968;
• aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio da valutare in relazione al progetto approvato;
• modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi del progetto approvato ovvero della localizzazione dell'edificio sull'area di pertinenza;
• mutamento delle caratteristiche dell'intervento edilizio assentito;
• violazione delle norme vigenti in materia di edilizia antisismica, quando non attenga a fatti procedurali.

Variazioni essenziali o difformità parziali? Il caso

Nel caso della sentenza sopracitata, l'appellante contestava due ordinanze comunali di demolizione di opere realizzate in difformità rispetto al permesso edilizio originario.

Le opere includevano ampliamenti di superfici e cubatura, una rampa carrabile, e modifiche di recinzione non autorizzate dalla Soprintendenza.

Il TAR Campania aveva respinto il ricorso di primo grado, ritenendo legittima l'ordinanza demolitoria. Nel suo appello, la ricorrente sosteneva che le opere non rappresentavano variazioni essenziali ma semplici difformità parziali e che, pertanto, la demolizione fosse sproporzionata.

Il Consiglio di Stato ha rigettato l'appello, confermando che le opere costituiscono variazioni essenziali, giustificando quindi l'ordinanza di demolizione. Ma è il 'ragionamento' alla base che ci interessa. Vediamolo.

Variazioni essenziali e non essenziali: le differenze

L'oggetto del contendere è rappresentato dalla qualificazione, da parte del TAR - e contestata dalla ricorrente - circa l'errata qualificazione delle opere quali realizzate in totale difformità o costituenti variazioni essenziali rispetto a quelle oggetto di un precedente titolo, oltre che inerente alla rispondenza (o meno) dell’ordine demolitorio al canone di proporzionalità.

La differenziazione tra variazioni essenziali e non essenziali, nello specifico, è stata introdotta dagli artt. 7 e 8 della legge 47/1985, di seguito trasfusi negli artt. 31 e 32 d.P.R. n. 380 del 2001 (Testo Unico Edilizia). L'articolo 31 è stato di recente ritoccato dal Salva Casa.

In particolare, le variazioni essenziali 'ricadono' nel più severo regime sanzionatorio delle totali difformità (cioè la demolizione), mentre "quelle non essenziali restano ascritte al vizio della parziale difformità, correlato alle sanzioni stabilite, all’epoca, dall’art. 12 della legge n. 47 del 1985 e, di seguito, dall’art. 34 t.u. Edilizia" (sanzione pecuniaria).

Palazzo Spada sottolinea che, ai sensi degli artt. 31 e 32 del Testo Unico Edilizia, si è in presenza di difformità totali del manufatto o variazioni essenziali, sanzionabili con la demolizione, allorché i lavori riguardino un’opera ‘diversa’ da quella prevista dall’atto di concessione per conformazione, strutturazione, destinazione, ubicazione, mentre si configura la difformità parziale quando le modificazioni incidano su elementi particolari e non essenziali della costruzione e si concretizzino in divergenze qualitative e quantitative non incidenti sulle strutture essenziali dell'opera.

Porta ad una variante essenziale quindi "ogni modifica incompatibile con il disegno globale ispiratore dell’originario progetto edificatorio, tale da comportare il mutamento della destinazione d’uso implicante alterazione degli standard, l’aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio, le modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi, il mutamento delle caratteristiche dell’intervento edilizio assentito e la violazione delle norme vigenti in materia antisismica; la nozione in esame non ricomprende, invece, le modifiche incidenti sulle cubature accessorie, sui volumi tecnici e sulla distribuzione interna delle singole unità abitative".

Importante: le difformità eccedenti la soglia del 2 per cento (oggi rivista dal DL Salva Casa), ancorché risalenti nel tempo, restano variazioni non essenziali, che integrano una parziale difformità.

Varianti in senso stretto al permesso di costruire e varianti non essenziali: le conseguenze

Il Consiglio di Stato evidenzia anche che l'attribuzione a un intervento edilizio della natura di variazione essenziale comporta rilevanti conseguenze. 

Infatti, sottolinea Palazzo Spada:

• le varianti in senso stretto al permesso di costruire, ai sensi dell'art. 22, comma 2, t.u. edilizia, e cioè le modificazioni qualitative o quantitative di non rilevante consistenza rispetto al progetto approvato, tali da non comportare un sostanziale e radicale mutamento del nuovo elaborato rispetto a quello oggetto di approvazione, sono soggette al rilascio di permesso in variante, complementare e accessorio, anche sotto il profilo temporale della normativa operante, rispetto all’originario permesso a costruire;
• le variazioni “essenziali”, giacché caratterizzate da incompatibilità con il progetto edificatorio originario in base ai parametri ricavabili, in via esemplificativa, dall’art. 32 t.u. edilizia, sono soggette al rilascio di un permesso a costruire del tutto nuovo e autonomo rispetto a quello originario.

Le novità del Salva Casa per la sanatoria delle variazioni essenziali

Il Consiglio di Stato aggiunge che, di recente, è intervenuto anche il DL 69/2024 a richiamare le variazioni essenziali, introducendo il nuovo art.36-bis del Testo Unico Edilizia: in base a questa norma, come visto sopra, anche le variazioni essenziali ex art.32 TUE possono essere 'sanate' con la nuova doppia conformità semplificata.

Ma questa è un'altra storia (nel senso che qui si fa riferimento al procedimento di sanatoria, mentre nella sentenza si controbatte sull'ordinanza di demolizione impartita per un abuso edilizio).

Variazioni essenziali: demolizione legittima senza permesso ad hoc

La sentenza si conclude con il respingimento del ricorso in quanto in questo caso siamo in 'netta e inconfutabile' presenza di una variazione essenziale, in totale difformità rispetto al manufatto oggetto della precedente concessione edilizia.

La presenza, tra gli altri, degli incrementi di superficie e di cubatura, aspetti in fatto tutti rappresentati dal Comune e non contestati dall'appellante, sono stati correttamente ritenuti dar luogo ad una variazione essenziale rispetto al precedente titolo.

In definitiva, l'ordinanza di demolizione non è affatto 'esagerata', come sostenuto dall'appellante, in quanto è un preciso obbligo dell'amministrazione per ripristinare l'ordine violato.

Infatti, la configurazione delle opere, abusive, tratteggiata dal Comune non poteva che condurre al completo ripristino dello stato dei luoghi nei termini in cui è stata disposta.

LA SENTENZA E' SCARICABILE IN ALLEGATO DOPO AVER EFFETTUATO L'ACCESSO AL PORTALE.